DROITS DE L’HOMME

DROITS DE L’HOMME

Il n’est aujourd’hui aucune organisation politique qui ne se prévale de son souci de réaliser les droits de l’homme. Longtemps limitée par les cadres nationaux, cette préoccupation s’est affirmée sur le plan international lorsque, le 10 décembre 1948, l’Assemblée générale des Nations unies a voté, sous le titre de Déclaration universelle des droits de l’homme, la charte proclamant les principes dont devrait s’inspirer la politique de tous les États et qui commanderaient également l’action des organes de la communauté internationale.

Qu’un pareil propos soit trop souvent démenti par les faits, c’est là une observation sur laquelle il est superflu d’insister. En revanche, ce qu’il convient de souligner, c’est que le décalage entre l’intention et les résultats n’est pas seulement un aspect du divorce habituel entre la théorie et la pratique. Il est, au moins en partie, la conséquence de l’ambiguïté qui affecte la notion même de droit de l’homme. On ne saurait en effet énoncer des droits sans prendre parti sur la définition de leur sujet. Quel est cet homme dont les droits sont proclamés?

À cette question, l’histoire des idées et des institutions propose deux réponses qui, certes, ne sont pas absolument contradictoires sur le plan conceptuel, mais qui, en fait, conduisent à envisager le contenu et la liste des droits de façon sensiblement différente.

Une première conception s’attache à l’immutabilité et à la permanence de la nature humaine. Indépendamment de son origine, de sa condition sociale ou de son milieu, l’homme porte en lui un certain nombre de droits tellement inhérents à sa personne qu’ils ne sauraient être méconnus sans que, du même coup, son essence soit altérée. Ces droits, qui ne doivent rien à la législation positive puisqu’ils lui sont antérieurs, constituent autant de limites à l’action de l’État. À leur endroit, son seul devoir est de ne pas faire obstacle à leur exercice. C’est dans ce contexte philosophique que la Déclaration de 1789-1791 énonça, pour les reconnaître à l’Homme , les droits que l’organisation des institutions avait pour objet de garantir.

Cette interprétation libérale, classique ou traditionnelle des droits de l’homme est apparue insuffisante à partir du moment où l’on prit conscience que la jouissance d’un droit n’était d’aucun profit aux individus qui n’étaient pas en mesure de le mettre en œuvre. C’est alors que, progressivement, s’est dégagée une notion nouvelle des droits de l’homme qui vise à la réalisation concrète des facultés incluses dans les droits classiques. L’expression «droits sociaux» utilisée pour rendre compte de cette extension du droit implique à la fois un changement de perspective dans la manière d’envisager son sujet, une transformation de son contenu et une mutation radicale des devoirs de l’État.

Quant à son objet, le droit est dit social parce que son titulaire n’est pas l’homme en tant qu’incarnation d’une intemporelle nature humaine – que certains, avec le marxisme, considèrent d’ailleurs comme un postulat erroné –, mais l’individu tel que le font les multiples rapports sociaux dans lesquels il se trouve concrètement engagé. Cet homme, que définissent ses conditions d’existence, trouve dans sa situation le fondement des droits qui doivent lui être reconnus. D’où il suit que leur contenu est sensiblement élargi par rapport à celui des droits traditionnels puisque,

à la limite, le droit social en arrive à s’identifier avec la consécration juridique des besoins. C’est donc en fonction de ceux-ci que le contenu du droit doit être établi; ce qui ne va pas sans affecter les droits sociaux d’une certaine relativité, car il est clair qu’ils concernent les catégories sociales les moins favorisées. C’est ainsi que, dans de nombreuses législations, les droits sociaux en arrivent à désigner les droits des travailleurs.

Or ces droits, qui sont en réalité des créances sur la société, ne peuvent se réaliser sans une intervention des pouvoirs publics pour créer les conditions nécessaires à leur réalisation. Tandis que les droits traditionnels sont des facultés dont l’optimisme libéral considère qu’il suffit qu’elles ne soient pas entravées pour que l’individu puisse les exercer, les droits sociaux requièrent au contraire une action positive de l’État sur les structures sociales. Les devoirs de l’État par rapport aux droits se trouvent en fait inversés: le droit classique, qui est un droit de... , est satisfait dès lors que les pouvoirs publics en reconnaissent la légitimité et ne mettent pas d’entrave à son exercice; le droit social, qui est un droit à... , implique que la créance qu’il énonce soit garantie par l’État qui est ainsi tenu de pourvoir à sa réalisation.

Ce changement d’optique que schématise le passage du libéralisme intégral à un interventionnisme plus ou moins socialisant ne suppose pas, sur le plan théorique, une rupture totale de l’unité de la notion de droit de l’homme. Il serait en effet aisé de montrer que le droit social tend à prolonger dans leurs conditions d’exercice les exigences formulées par les droits dont la doctrine classique accorde la jouissance aux individus. Toutefois, dans le domaine du projet politique, le changement fut assez considérable pour former une ligne de clivage entre les régimes. Il suffit, pour s’en convaincre, de mesurer, par exemple, l’écart qui sépare les systèmes politiques qui se réclament de la liberté inhérente à l’homme de ceux qui se sont proposé sa libération.

1. Déclarations des droits

«Par déclaration des droits, on entend, d’une manière générale, l’affirmation du droit individuel et de ses applications par une autorité constituante qualifiée (chef, peuple ou assemblée); peu importe que cette affirmation soit contenue dans un document spécial sous le nom de Déclaration ou qu’elle figure dans le texte constitutionnel proprement dit» (Jean Dabin, Doctrine générale de l’État ).

Il y a donc, dans la notion de déclaration des droits, conjonction, sinon confusion de deux idées motrices: d’une part, celle de l’existence, en eux-mêmes, de droits individuels; d’autre part, l’idée de leur affirmation sous forme écrite, avec la puissance renforcée que confère l’édiction par le pouvoir constituant. La première idée est très ancienne; si ancienne qu’on ne peut en déterminer exactement l’apparition. Logiquement, l’existence de droits appartenant à l’homme en tant qu’homme se situe à l’origine même de la vie sociale. Historiquement, «l’idée du droit naturel est un héritage de la pensée chrétienne et de la pensée classique. Elle ne remonte pas à la philosophie du XVIII^e siècle, qui l’a plus ou moins déformée, mais à Grotius, et avant lui à François Suarez et à François de Vitoria; et plus loin à saint Thomas d’Aquin; et plus loin encore à saint Augustin et aux Pères de l’Église et à saint Paul; et toujours plus loin à Cicéron et aux stoïciens, aux grands moralistes de l’Antiquité, et à ses grands poètes, à Sophocle en particulier. Antigone est l’héroïne éternelle du droit naturel, que les Anciens appelaient la loi non écrite , et c’est le nom qui lui convient le mieux» (Jacques Maritain, Les Droits de l’homme et la loi naturelle ).

En revanche, l’idée de déclaration est nouvelle, et même relativement récente, puisqu’elle date du XVIII^e siècle. Le droit naturel devient, à travers elle, une loi écrite et une loi positive. «Déclarer, c’est non seulement faire connaître ce qui est ignoré. Mais c’est dire les choses exprès et de dessein, pour en instruire ceux à qui on ne veut pas qu’elles demeurent inconnues [...] la déclaration annonce une démonstration claire, une action importante, une volonté décidée» (F. Guizot, Nouveau Dictionnaire universel des synonymes de la langue française ).

Ces trois caractères sont, peu ou prou, ceux de toutes les déclarations des droits, mais ils apparaissent avec éclat dans la Déclaration de 1789, archétype de toutes les déclarations. Quand on dit la Déclaration c’est elle que l’on vise. Elle est un événement capital, non seulement de l’histoire de France, mais de l’histoire du monde.

L’idée et les caractères

Une démonstration claire

Le rôle d’une déclaration est de faire venir à la conscience claire ce qui était jusque-là confusément ressenti. Les droits sont dans la nature. L’intelligence les y trouve, ou plus exactement les y découvre, en énonçant, avec la nature propre de l’individu, ses exigences profondes et leurs implications quant aux rapports qui l’unissent à tous les êtres humains.

Le mérite d’une déclaration des droits consiste, selon La Fayette (Assemblée nationale, séance du 11 juillet 1789), «dans la vérité et la précision; elle doit dire ce que tout le monde sait, ce que tout le monde sent». Champion de Cicé, archevêque de Bordeaux, parlant au nom du comité de constitution, le 27 juillet, écarte résolument la rédaction de Sieyès comme trop abstraite, trop profonde, trop parfaite; elle suppose, dit-il, «plus de sagacité et de génie qu’il n’est permis d’en attendre de ceux qui doivent la lire et l’entendre; et tous doivent la lire et l’entendre». Le 19 août, Rabaut-Saint-Étienne développe un vœu pour qu’une «déclaration simple, claire, d’un style qui fût à la portée du peuple, renfermât toutes les maximes de liaison et de liberté qui, enseignées dans les écoles, formeraient une génération d’hommes libres, capables de résister au despotisme».

Une action importante

La déclaration apparaît à ses auteurs d’une importance capitale. Alors que l’Assemblée est en conflit avec le roi, qu’elle est menacée simultanément par les entreprises de la contre-révolution et les violences populaires, que se développe l’«anarchie spontanée», elle consacre son premier débat constitutionnel, du 17 au 26 août, à une question a priori beaucoup moins urgente que l’organisation nouvelle des pouvoirs publics.

Mounier en indique la raison: «Pour qu’une constitution soit bonne, il faut qu’elle soit fondée sur les droits de l’homme, et qu’elle les protège évidemment; il faut donc, pour préparer une constitution, connaître les droits que la justice naturelle accorde à tous les individus; il faut rappeler tous les principes qui doivent former la base de toute espèce de société, et que chaque article de la constitution puisse être la conséquence d’un principe.»

Une volonté délibérée

La déclaration a pour objet de rendre ses principes obligatoires en les constitutionnalisant. Si la Déclaration des droits comporte certaines dispositions de droit constitutionnel, dont la plus fameuse est la séparation des pouvoirs, la plupart de ses articles, en tant que concernant les relations des individus et de l’État, appartiennent matériellement au droit public relationnel . Elles ne relèvent que formellement du droit constitutionnel, en ce qu’elles sont un texte écrit, œuvre du législateur constituant (cf. M. Prélot, Institutions politiques et droit constitutionnel ).

Qu’elle soit, suivant les opinions, proprement intégrée à la constitution ou qu’elle la précède, comme une manière de liminaire idéologique, la déclaration fait organiquement partie de la constitution écrite en tant qu’œuvre de l’organe constituant. Ses dispositions bénéficient des avantages dus au procédé de l’écriture. En outre, dans les pays de constitution rigide, elle jouit de la stabilité renforcée qui résulte de l’élaboration et de l’adoption des normes par un organe différent de l’organe législatif ordinaire et supérieur à lui.

Avant 1789, les antécédents et les sources

Pour porteuse de nouveautés qu’elle soit en elle-même, la Déclaration de 1789 a cependant des précédents et des inspirateurs.

Les premiers textes

Le premier texte dont elle peut se réclamer, la Magna Carta , fut rédigé en 1215, sur le sol français, dans l’abbaye cistercienne de Pontigny, mais par des Anglais émigrés, en révolte contre leur roi, Jean sans Terre; le deuxième est la Petition of Rights de 1629; le troisième le Bill of Rights de 1688. Toutefois, si ces documents, comme la Déclaration elle-même, sont des limitations à l’absolutisme, leurs dispositions sont précises et concrètes, liées aux faits et correspondant à des moments de l’histoire anglaise. Mais déjà Locke, en donnant dans son Pouvoir civil un fondement naturel et général aux droits revendiqués par la «Révolution modèle», établit la transition avec les déclarations américaines.

Désireuses de gagner à leur cause l’opinion si sensible de l’époque, influencées par la philosophie du XVIII^e siècle, les treize colonies unies déduisent la liberté morale de l’observation même de l’homme. La Déclaration de l’Indépendance (Philadelphie, 4 juillet 1776) «considère comme des vérités évidentes par elles-mêmes que les hommes naissent égaux; que leur Créateur les a dotés de certains droits inaliénables, parmi lesquels sont la vie, la liberté, la recherche du bonheur; que les gouvernements humains ont été institués pour garantir ces droits». Pour mieux resserrer les liens entre les colonies émancipées, l’Acte de confédération leur fait un devoir de se défendre «contre toute violence ou attaque, qui, pour cause de religion, de souveraineté, de commerce, ou sous tout autre prétexte, atteindrait toutes ou l’une d’elles» (art. 3). Toutes les colonies, à l’exception du Connecticut et du Rhode Island, révisent leurs constitutions, en tête desquelles huit placent des déclarations de droits (1776-1783). Toutes rappellent le droit à la liberté individuelle, qui résulte en Angleterre de la Magna Carta ; car c’est le minimum de la liberté civile. Mais toutes mentionnent aussi, comme un droit inaltérable et inaliénable, la liberté religieuse (à la seule condition de ne pas troubler la paix publique ou l’exercice, par autrui, de sa religion), qui forme le maximum de la liberté civile. Entre les deux extrêmes, liberté individuelle et liberté religieuse, les autres droits, de la propriété à la réunion, prennent place, avec plus ou moins de développement, à mesure que les constitutions se suivent (cf. A. de Lapradelle, Cours de droit constitutionnel professé à la faculté de droit de Paris ).

Un confluent

Par l’intermédiaire des gentilshommes français qui avaient combattu outre-Atlantique, les déclarations américaines exercent sur les constituants de 1789 une influence si grande que certains auteurs excluent les autres sources intellectuelles. Telle est la thèse de G. Jellinek qui retrouve l’inspiration de la Réforme, du luthéranisme allemand, du puritanisme anglo-hollandais dans l’élan des colons révoltés (G. Jellinek, La Déclaration des droits de l’homme et du citoyen ). Cette origine américaine est également jugée prévalante par A. Aulard (Histoire politique de la Révolution française. Origines et développement de la démocratie et de la République, 1789-1804 ). Par contre, P. Janet découvre l’influence prépondérante de Rousseau (P. Janet, Histoire de la science politique dans ses rapports avec la morale ); d’autres auteurs rattachent la déclaration française à la philosophie du XVIII^e siècle; d’autres, enfin, la font découler de la pensée des physiocrates (Marcaggi, Les Origines de la Déclaration des droits de l’homme de 1789 ).

Au vrai, les articles de la Déclaration se situent au confluent de divers courants intellectuels. Ceux-ci se manifestent non dans l’authenticité de leurs œuvres majeures mais dans leur vulgate. Les doctrines inspiratrices interviennent dans la mesure où elles puisent au fonds commun de la politische Weltanschauung de l’époque. La déclaration appartient à ce que Julien Benda appelle l’histoire démocratique des idées, opposée par lui à l’histoire aristocratique de celles-ci (cf. M. Prélot, La Science politique ).

La chose apparaît bien dans la manière dont la Déclaration fut quasi anonymement élaborée. «1 200 députés, incapables d’aboutir à une expression concise et lumineuse, quand ils travaillaient soit isolément, soit par petits groupes, trouvèrent les vraies formules, courtes et nobles, dans le tumulte d’une discussion publique, et c’est à coups d’amendements improvisés que s’élabora, en une semaine, l’édifice de la Déclaration des droits... À lire cette discussion dans les comptes rendus contemporains, on a l’impression que c’est la nation, devenue souveraine par des actes spontanés, qui dicte la Déclaration à ses représentants» (A. Aulard, op. cit. ).

Le contenu de la Déclaration de 1789

D’ordinaire, on limite le contenu de la Déclaration à son propre préambule et à ses dix-sept articles. Mais la Déclaration, pour être bien comprise, ne doit pas être séparée du préambule de la Constitution qui la suit immédiatement et du titre premier de celle-ci, Dispositions fondamentales garanties par la Constitution .

Les dix-sept articles

La Déclaration a pour point de départ la notion de droits naturels, droits que l’individu possède à raison de sa qualité même d’être humain et de membre d’un corps politique quel qu’il soit. L’État est établi en fonction de l’individu et pour l’individu, comme une organisation dont la raison d’être est de lui garantir ses facultés naturelles: «Le but de toute association politique est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l’homme. Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté et la résistance à l’oppression» (art. 2).

«La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui: ainsi l’exercice des droits naturels de chaque homme n’a de bornes que celles qui assurent aux autres membres de la société la jouissance de ces mêmes droits. Ces bornes ne peuvent être déterminées par la loi» (art. 4). «La loi n’a le droit de défendre que les actions nuisibles à la société. Tout ce qui n’est pas défendu par la loi ne peut être empêché, et nul ne peut être contraint à faire ce que la loi n’ordonne pas» (art. 5). De cette notion générale de la liberté, la Déclaration déduit un certain nombre de libertés particulières: la liberté physique (art. 7): «Nul ne peut être accusé, arrêté, ni détenu, que dans les cas déterminés par la loi, et selon les formes qu’elle a prescrites»; la liberté d’opinion et de conscience (art. 10): «Nul ne peut être inquiété pour ses opinions, même religieuses»; la liberté de pensée et de presse (art. 11): «La libre communication des pensées et des opinions est un des droits les plus précieux de l’homme; tout citoyen peut donc parler, écrire, imprimer librement, sauf à répondre de l’abus de cette liberté dans les cas déterminés par la loi.»

La propriété est une forme et une condition de la liberté de l’individu. Suivant l’article 17, «étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique légalement constatée l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité».

La sûreté n’est pas, à vrai dire, un droit qui ait un contenu spécial. C’est le droit du citoyen – c’est-à-dire de l’homme entré dans une société politique – d’exiger que le corps social reconnaisse ses droits naturels de liberté et de propriété et protège ceux-ci par son organisation politique, judiciaire, administrative.

La Déclaration se borne à énoncer le principe de la résistance à l’oppression sans déterminer ni quand il y a oppression, ni les moyens de résistance qui peuvent lui être légitimement opposés.

Avec la liberté, la Déclaration reconnaît l’égalité : «Les hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits. Les distinctions sociales ne peuvent être fondées que sur l’utilité commune» (art. 1^er).

De l’égalité des individus ainsi énoncée en termes généraux, la Déclaration tire le principe de l’égalité devant la loi et devant la justice : «La loi doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse» (art. 6), et celui de l’égalité devant l’impôt : «Pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable; elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés» (art. 13).

Elle proclame aussi l’égale admissibilité aux emplois publics : «Tous les citoyens étant égaux aux yeux de la loi sont également admissibles à toutes les dignités, places et emplois publics, selon leur capacité, et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents» (art. 6).

Le préambule

Le préambule est aujourd’hui généralement négligé; la Déclaration tient sa valeur de ce qu’elle est un «projet» pour la France à partir de 1789. Mais, à l’inverse, les hommes de la Révolution ont considéré surtout dans la Constitution la notification du décès de l’Ancien Régime. Le préambule se veut une barrière contre son retour éventuel, de la même façon que les Américains avaient édifié leur déclaration des droits comme une machine de guerre contre le roi d’Angleterre et le système despotique (A. Aulard, La Révolution française ). Comme autant d’impitoyables coups de hache sur du bois en partie mort, mais, en partie aussi, vigoureux encore, le préambule répète quatre fois: «il n’y a plus». C’est tout l’ordre social antérieur à 1789 qui disparaît ainsi, non seulement en fait, mais en droit.

Le titre premier

La garantie , corollaire cette fois positif, se réfère aux divers droits fondamentaux invoqués par la Déclaration: elle garantit tout d’abord l’égal accès aux places et emplois, la liberté d’aller et de venir, de parler et d’écrire, d’imprimer et de publier ses pensées, la liberté d’exercer un culte religieux. La garantie complète aussi la Déclaration sur certains points comme «la liberté des citoyens de s’assembler paisiblement et sans armes en satisfaisant aux lois de police». Elle contient enfin quelques dispositions d’ordre social concernant un établissement général de secours publics pour élever les enfants abandonnés, soulager les pauvres atteints d’infirmités et fournir du travail aux chômeurs, ainsi que la création et l’organisation d’une instruction publique.

La suite française

La Déclaration de 1789 est au cœur de tous les débats intellectuels et de tous les affrontements civiques du XIX^e siècle, qui se prolongent jusqu’à la Première Guerre mondiale et à la révolution russe. Les positions prises à l’égard des droits de l’homme sont l’une des grandes lignes de clivage des opinions, et l’on pourrait, comme l’a fait Charles Beudant, écrire sous cet angle une histoire des idées politiques.

L’attachement des constituants successifs à la Déclaration de 1789 se manifeste de deux manières: les uns essaieront, à plusieurs reprises, de compléter ou de rectifier, au moyen d’un texte nouveau, l’œuvre de 1789; les autres se référeront plus ou moins directement à la Déclaration et, même en récusant son esprit, accepteront ses conséquences.

De nouvelles déclarations

Il y a officiellement quatre tentatives pour refaire la Déclaration, dont deux seulement ont abouti à un texte appliqué.

La Déclaration de 1793, ou de l’an I, est celle qui «marque le mieux le point culminant auquel la Révolution a atteint» (Emile Acollas, Philosophie de la science politique et commentaire de la Déclaration des droits de l’homme de 1793 ). Elle esquisse certaines perspectives socialisantes, reconnaît le droit au travail et à l’insurrection. Adoptée par la Convention, la Déclaration de l’an I, comme la Constitution elle-même, n’entrera pas en vigueur. La Déclaration des droits et des devoirs de l’homme et du citoyen du 5 fructidor an III traduit, à l’inverse, un mouvement de retrait. Elle limite les droits par les devoirs. Elle donne la propriété comme la base de la «société civilisée». Le préambule et les chapitres premier, II et III de la Constitution du 4 novembre 1848 affirment, comme la Déclaration, l’existence de droits individuels antérieurs et supérieurs au droit de l’État. Mais ils y ajoutent les premiers éléments d’un droit social. L’inspiration est chrétienne et non pas seulement déiste. La liberté de l’enseignement est proclamée.

La Déclaration des droits de l’homme du 19 avril 1946 tend, dans un esprit voisin de celle de 1848, à poursuivre l’œuvre de 1789, en élargissant la démocratie politique et en la prolongeant par une démocratie sociale. Elle est, à cet égard, comme les constitutions étrangères de l’entre-deux-guerres, sollicitée par les deux tendances contradictoires de l’individualisme traditionnel et de la socialisation ambiante. Mais la conciliation empirique réalisée ailleurs se heurte aux antinomies de principe que découvre la logique française entre l’absolutisme des droits individuels et la relativité des droits sociaux. Il manque aussi à la rédaction de 1946 cet élan d’unanimité qui caractérise les déclarations antérieures. Une réserve plus accentuée encore devait être manifestée par le pays, qui, fait alors unique dans notre histoire, rejeta le projet de déclaration avec l’ensemble de la Constitution, les clauses établissant la relativité de la propriété et l’absence d’affirmation de la liberté d’enseignement ayant joué un rôle certain dans le refus populaire (cf. J. Rivero et G. Vedel, Les Problèmes économiques et sociaux et la Constitution du 27 octobre 1946 ).

Des constitutions sans déclaration

Les autres constitutions françaises ne contiennent pas de déclaration des droits ou de textes équivalents. Cependant, toutes se rattachent aux principes de 1789.

Ainsi la Constitution de l’an VIII (maintenue sur ce point par les sénatus-consultes de l’an X et de l’an XII) organise-t-elle très discrètement le droit individuel, dans un titre VI qualifié de «dispositions générales», dont est soigneusement bannie toute affirmation de principe suspecte d’«idéologie». La Charte de 1814 débute par une rubrique Droit public des Français , qui, en douze articles, maintient l’essentiel des conquêtes de la Révolution, tandis qu’elle restaure par ailleurs la souveraineté royale. La Charte de 1830 reprend presque le même texte et, de plus, promet, à son article 69, le vote de loi garantissant les libertés, notamment celles de presse et d’enseignement. La Constitution de 1852 , dans son article premier, «reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789, et qui sont la base du droit public français». L’article 26 contient même une sorte d’énonciation de ces principes: «Le Sénat s’oppose à la promulgation des lois qui seraient contraires ou qui porteraient atteinte à la Constitution, à la religion, à la morale, à la liberté des cultes, à la liberté individuelle, à l’égalité des citoyens devant la loi, à l’inviolabilité de la propriété et au principe de l’inamovibilité de la magistrature...»

Les lois constitutionnelles de 1875 se limitent à l’organisation et aux rapports des pouvoirs publics. Elles ne comportent ni déclaration, ni garantie, ni référence. Diverses thèses ont été soutenues pour affirmer, malgré ce silence, la survie des Déclarations des droits dans le droit de la III^e République:

– Le système de la superlégalité constitutionnelle : la Déclaration de 1789, ouvrant, en France, l’ère constitutionnelle, pose des principes définitifs.

– Le système coutumier : les textes de 1789 continuent de valoir à titre de coutume constitutionnelle.

– Le système de la disjonction de la constitution sociale et de la constitution politique : le renversement de l’Empire, abolissant la seconde, laisse survivre la première. Toutefois l’application exacte de cette thèse voudrait que la France, en revenant à la République, soit revenue en même temps à la dernière Déclaration, celle de 1848. Telle était la thèse encore affirmée au début du siècle par un des pères de la Constitution de 1875, Henri Wallon. A. de Lapradelle l’a étayée d’arguments brillants et subtils, mais n’a recueilli que peu d’audience.

– Le système des principes : les déclarations ne posant que les principes des droits individuels sans les organiser, ceux-ci continuent de valoir par eux-mêmes, sans avoir besoin d’un texte, comme valent «les principes généraux du droit» invoqués par la jurisprudence.

La Constitution du 27 octobre 1946 contient un préambule se référant directement à la Déclaration de 1789, mais elle y joint l’affirmation de certains principes dont la reconnaissance est rendue nécessaire par l’évolution économique et sociale. Cette juxtaposition consacre l’échec de la synthèse tentée par la Déclaration du 19 avril 1946. C’est au législateur et au juge qu’il revient de mesurer l’importance respective des survivances et des innovations, comme de faire prévaloir les unes ou les autres.

La Constitution du 5 octobre 1958 se limite aussi à un préambule, mais celui-ci est plus bref encore, puisqu’il n’est qu’une référence aux références de la Constitution antérieure. La Déclaration de 1789 est expressément visée, mais les droits de l’homme se trouvent mis en balance avec le principe de la souveraineté nationale entendu comme l’affirmation de l’indépendance externe de la nation. Ainsi est amorcée l’évolution nationaliste et autoritaire du régime.

L’expansion externe, nationale et transnationale

Tandis que la Déclaration de 1789 connaît, en France, la suite historique qu’on a vue, elle se propage à travers le monde, expansion souvent contrariée mais finalement irrésistible. On peut distinguer deux phases: l’époque libérale où la Déclaration comble toutes les aspirations; l’époque de l’entre-deux-guerres où la Déclaration est complétée et corrigée dans une ambiance socialisante.

L’époque libérale

Au long du XIX^e siècle, en Europe et en Amérique latine, la Déclaration est la grande inspiratrice de tout le mouvement politique et social.

Elle inspire la Constitution espagnole de 1812, la Pepa , qui, pendant quinze ans, à l’époque de la Sainte-Alliance, est le symbole de la lutte menée par les libéraux contre l’absolutisme. Elle est adoptée par les insurgés de l’Europe méditerranéenne, du Piémont à Naples. En son nom, les colons de l’Amérique latine se soulèvent.

Après 1830, la Constitution de Cadix est évincée, en tant que prototype des constitutions libérales, par la Constitution belge de 1831 qui devient, jusqu’à la fin du XIX^e siècle, le modèle et l’exemple. Ce système de monarchie parlementaire et libérale est largement imité en Espagne (1837), au Portugal (1838), en Grèce (1844), à Naples, à Rome et au Piémont (1848), en Roumanie (1866), en Serbie et en Bulgarie (1879).

Jusqu’à la veille de la Première Guerre mondiale, la Déclaration des droits de 1789 demeure, à travers les modèles intermédiaires espagnol et belge, la formule «classique». Reproduite, à quelques modifications près, par toutes les constitutions européennes et sud-américaines, elle manifeste la communauté de source et d’esprit qui les anime.

L’époque contemporaine

Après la Première Guerre mondiale, l’influence de la Déclaration de 1789 se fait également sentir, mais elle est dépassée et parfois contredite par des tendances que l’on qualifie de «nouvelles» bien que, déjà, les Déclarations de 1789 et de 1793 aient renfermé, à côté des droits à l’abstention de l’État, des obligations positives pour celui-ci et que la Constitution de 1848 soit allée plus loin encore, notamment avec l’affirmation du principe de la protection du travail.

Mais, après 1919, les droits sociaux et politiques tendent à prévaloir (cf. infra ). Par suite des servitudes historiques au sein desquelles, en Europe centrale et orientale, ont été élaborées les nouvelles constitutions, en conséquence des difficultés économiques nées de la liquidation de la guerre et du morcellement du continent, presque toutes les déclarations ont à la fois étendu les obligations positives de l’État et atténué certains droits de type classique. Les limitations concernent surtout la propriété, mais elles s’étendent aussi aux autres libertés individuelles sur lesquelles est établi ce que Boris Mirkine-Guétzévitch a appelé un «contrôle social» (B. Mirkine-Guétzévitch, Les Nouvelles Tendances du droit constitutionnel ).

Cette tendance des constitutions est dite socialisante. Elle n’est toutefois pas le monopole du réformisme marxiste, puisqu’elle est aussi inspirée par le catholicisme social (A. de Mun, H. Lorin, E. Duthoit) et le solidarisme laïc (L. Bourgeois, L. Duguit). Elle peut ainsi se concilier avec la tradition classique. Par contre, le marxisme révolutionnaire de l’U.R.S.S. et des démocraties populaires fut en rupture directe avec celle-ci. La Déclaration de 1789 n’était admise que comme un moment de l’histoire sans doute important, mais depuis dépassé. Elle se voyait opposer une conception du droit inconciliable avec la sienne propre.

Cette position s’est traduite par l’abstention de l’U.R.S.S. lors du vote, le 10 décembre 1948, par l’Assemblée générale de l’O.N.U., de la Déclaration universelle des droits de l’homme , dont le texte peut être considéré comme le dernier surgeon de la Déclaration de 1789. Sans doute n’y a-t-il pas référence expresse, car, comme l’a expliqué Jacques Maritain, on n’a pas cherché à donner à la Déclaration universelle de justification rationnelle (cf. J. Maritain, L’Homme et l’État ), mais, parmi les apports multiples, celui de la tradition révolutionnaire française reste manifestement le plus considérable.

On peut en dire autant de la Convention européenne des droits de l’homme , signée à Rome le 4 novembre 1950, ainsi que de la Convention interaméricaine des droits de l’homme de 1969.

2. Droits politiques et sociaux

Les textes des déclarations des droits proclament les droits de l’homme, mais la réalité d’un régime politique et social ne peut être comprise que par la connaissance des garanties de l’exercice de ces droits. Ceux-ci peuvent être individuels ou collectifs, parmi eux figurent ceux que l’on peut appeler «droits politiques et sociaux». Ils dépassent la simple affirmation ou la simple mise en œuvre des principes de liberté ou d’égalité. À la lumière de ces deux principes fondamentaux, qui conditionnent la place du citoyen dans la société et par conséquent la structure fondamentale de l’État, la situation politique de l’individu n’apparaît souvent que sous son aspect passif. Les droits politiques et sociaux impliquent en outre une prérogative positive du citoyen ou une véritable créance à l’égard de la société.

La conquête des droits politiques et sociaux est l’aspect juridique le plus éclatant du développement de la société contemporaine. Elle est, pour le citoyen, l’expression de la mise en place d’une structure démocratique de l’État. Elle s’est réalisée en deux étapes au cours des deux derniers siècles: phase de développement de la démocratie libérale (des révolutions de la fin du XVIII^e siècle à la Première Guerre mondiale), marquée par la revendication puis l’introduction des droits politiques dans l’ordre juridique positif, phase de perfectionnement social de la démocratie (qui se manifeste depuis un demi-siècle), se traduisant par l’affirmation et la conquête des droits sociaux. Mais celle-ci n’est pas univoque: tantôt elle prend la forme d’un perfectionnement de la démocratie libérale, tantôt elle est l’expression d’une réalisation de la démocratie socialiste. Tout le problème des droits politiques et sociaux se trouve donc posé en termes différents suivant les systèmes d’État et de droit: les conditions historiques du développement de chaque État, l’idéologie du régime ont de profondes incidences sur ce problème.

Les démocraties occidentales sont parvenues à une reconnaissance et à une réalisation avancées des droits politiques; elles attachent une importance plus ou moins grande aux droits sociaux suivant leur degré d’imprégnation socialiste. À l’inverse, les démocraties socialistes, qui se sont en général construites sur les ruines d’États à régime féodal ou dictatorial, ont dès leur origine porté leur effort sur la réalisation des droits sociaux et mis en marge ou en réserve pour une étape ultérieure de leur développement les droits politiques dont pourraient jouir leurs citoyens. Comment épanouir les droits sociaux dans les démocraties libérales? Peut-on développer les droits politiques dans les démocraties socialistes? Tel fut l’enjeu pendant longtemps du grand défi entre les régimes et les idéologies qui se partageaient la planète et qui cherchaient à attirer dans leur orbite les pays du Tiers Monde, dont les habitants ont été privés, par les circonstances historiques des deux derniers siècles, de la jouissance des droits politiques et des droits sociaux.

Les droits fondamentaux

Les droits politiques et sociaux constituent une des branches les plus importantes des droits de l’homme que proclament les déclarations des droits, et garantissent les constitutions ou les régimes qui accordent leur droit positif avec les principes dont ils se réclament.

Pour déterminer les droits que l’homme peut faire valoir face à ses concitoyens et à l’État et son pouvoir, la doctrine française contemporaine distingue les «libertés publiques» et les «droits sociaux». L’expression «droits politiques» est généralement maintenue au second plan, tant il apparaît à l’opinion française que, dans le domaine du droit public, le droit le plus fondamental de l’homme est la sûreté, la liberté individuelle; elle y voit plus l’absence de contrainte étatique et la garantie contre les abus que l’exercice d’un droit.

La terminologie française, depuis deux siècles, a subi une profonde évolution qui traduit le développement des conceptions positives; des aperçus de terminologies étrangères, qui témoignent de profondes dissemblances pour des concepts voisins, peuvent aider à éclairer la question.

Droits fondamentaux et droits civils

L’affirmation positive des droits de l’homme consécutive à l’épanouissement de la doctrine du droit naturel bouleversa la distinction romaniste traditionnelle entre droits publics et droits privés. Le droit public passa au premier plan des préoccupations: les citoyens reçurent des «droits politiques», c’est-à-dire des droits organisant leur participation aux affaires publiques. Ainsi Sieyès distingua les «droits civils» et les «droits politiques» suivant une formule qui devait être appelée à une brillante fortune; les premiers (ou droits naturels) sont des droits passifs, les seconds des droits actifs.

Or l’expression «droits civils» n’a pas, en langue française, la signification de l’expression civil rights dans les langues anglaise et américaine (le français tend à oublier que l’adjectif civil qualifie le citoyen). Mais par «civil rights», la langue anglaise exprime ce que la langue française entend essentiellement par «libertés publiques»: sûreté de la personne, respect de l’intimité, liberté religieuse, liberté d’opinion, égalité.

La langue allemande utilise de préférence le terme Grundrechte : «droits fondamentaux». L’expression, par son caractère de généralité, est très fructueuse; elle permet d’englober les droits politiques et les droits sociaux dans un concept d’ensemble.

Droits publics et droits politiques

Pellegrino Rossi, envisageant cinquante ans après Sieyès l’ensemble de l’acquis juridique des révolutions, trouve incomplète la distinction des droits civils et politiques; il lui préfère la distinction en droits privés, publics (ou sociaux) et politiques. Les droits privés, conformément à la tradition romaine, règlent les transactions individuelles entre les hommes. Mais il y a d’autres droits individuels inconcevables hors de la société: «Ce sont des droits dont le germe est dans la nature humaine, mais dont le développement demande une société plus ou moins avancée [...]. On pourrait les appeler droits sociaux en ce sens que, pour qu’ils existent, il faut un état social.» Rossi préférerait les appeler droits sociaux, mais il se conforme à l’usage en les désignant sous le nom de droits publics.

À côté de ces droits privés et publics, Rossi distingue les droits politiques proprement dits: «Ils consistent dans la participation à la puissance publique [...]. On ne peut les confondre avec les droits publics, parce que les droits politiques, quoi qu’on fasse, qu’on les suppose aussi généreux qu’on voudra, impliquent toujours une condition de capacité.» Et Rossi fait une analyse éclairante de la distinction des droits fondamentaux suivant les normes de la démocratie libérale: «Les droits publics sont la chose, les droits politiques sont la garantie. Supposez que demain on découvrît un moyen certain de garantir les droits de l’État et des citoyens sans gouvernement, il n’y aurait pas de droits politiques mais des droits publics. Ce qui ne veut pas dire qu’il n’y ait des rapports très étroits entre l’organisation sociale et l’organisation politique, entre les droits publics et les droits politiques; mais ces rapports sont précisément les rapports qui existent entre deux choses diverses, ce ne sont pas des rapports d’identité.»

On peut retenir de l’analyse des juristes libéraux que la notion de droits politiques englobe les droits à la participation démocratique et à l’opposition au gouvernement; il s’agit du droit à des élections libres, du droit de vote, du droit à la liberté de réunion et d’expression de la pensée, du droit d’association.

La notion de droits sociaux

Ce concept est plus complexe à l’origine, mais la terminologie semble mieux fixée de nos jours. Elle trouve son fondement, au milieu du XIX^e siècle, dans les doctrines socialistes. C’est Charles Fourier qui est le père de l’expression «droit au travail»; il affirme que «la politique vante les droits de l’homme et ne garantit pas le premier droit, le seul utile, qui est le droit au travail», et il écrit ailleurs que la société «doit assurer au peuple du travail en temps de santé et des secours, un minimum social, en cas d’infirmité». L’expression «liberté du travail», magnifiée en 1791, était dorénavant usée; cette liberté n’avait jamais participé à la faveur pour les «droits de l’homme», car elle n’était ni un droit civil ni un droit politique. Le droit au travail apparaissait alors comme un droit social, le premier d’entre eux et la fin suprême.

Après les expériences malheureuses de 1848, c’est dans l’association des travailleurs et non dans les élections politiques que le socialisme mit son espoir d’améliorer le sort du peuple: «Le plaisant souverain qu’un souverain qui meurt de faim», avait dit Fourier, et Marx lui fera écho: une loi déterminant la journée de travail, voilà «la véritable grande charte du monde moderne», et cette charte remplacera utilement «le pompeux catalogue des droits de l’homme». Les travailleurs s’associent alors pour obtenir satisfaction de leurs revendications: c’est le mouvement des trade-unions en Grande-Bretagne, la lutte pour l’abolition du délit de coalition en France et progressivement, dans tous les pays industrialisés qui accèdent peu à peu au régime de démocratie libérale, la reconnaissance du droit syndical.

Mais à partir de là, la reconnaissance des droits sociaux s’étendra à des domaines voisins: droit au repos et au loisir, droit à la sécurité (maladies, accidents), droit à l’instruction, etc. Le mouvement s’accélérera dans les démocraties libérales à partir de la Première Guerre mondiale sous l’influence de la poussée réformiste interne et par contagion des démocraties socialistes. Après la révolution russe d’octobre 1917, l’existence d’un État socialiste concrétise la vision selon laquelle la conquête des droits sociaux est essentielle et prioritaire. Cette révolution survenant dans un pays peu industrialisé et que la démocratie libérale n’avait pas atteint, les institutions de l’Union soviétique ne sacrifièrent pas historiquement les droits politiques aux droits sociaux qu’elles établissaient. Il en fut de même après la Seconde Guerre mondiale dans la quinzaine de pays qui prirent la forme d’États de démocratie populaire ou socialiste.

On pouvait ainsi caractériser la situation des droits politiques et sociaux dans le monde au milieu des années quatre-vingt: la démocratie libérale a porté à leur sommet les droits politiques, mais, reposant sur un régime économique fondé sur la libre entreprise et le profit, elle n’accorde les droits sociaux que parcimonieusement; la démocratie socialiste a perfectionné le système des droits sociaux, mais difficilement introduit dans son système les droits politiques fondamentaux exprimés dans la Déclaration universelle des droits de l’homme.

L’exercice de ces droits politiques et sociaux subit toutefois des revers ou des éclipses lorsque les démocraties sont atteintes de crises politiques les conduisant aux formes dictatoriales du pouvoir.

La démocratie libérale et les droits sociaux

C’est la reconnaissance, l’existence et la garantie des droits politiques qui déterminent le régime de démocratie que peut connaître un pays. Le droit à la sûreté de la personne et à la libre expression de la pensée marque le perfectionnement suprême de la démocratie libérale; la Grande-Bretagne, «mère des parlements», a servi également de modèle dans ce domaine à de nombreuses démocraties. L’Habeas Corpus Act de 1679, «loi pour mieux garantir la liberté des sujets et prévenir l’envoi des prisonniers outre-mer», permet à tout détenu ou à toute personne se préoccupant du sort de celui-ci d’adresser à un juge une demande affirmant l’illégalité de la détention; le writ (ordre écrit) d’habeas corpus adressé au geôlier oblige celui-ci à conduire le détenu devant la cour qui apprécie l’existence et la valeur des raisons de la détention; la cour peut ordonner la mise en liberté pure et simple, si la détention est irrégulière, ou accorder la mise en liberté provisoire; le geôlier qui ne présenterait pas le détenu encourrait de graves pénalités; à l’inverse, le détenu qui excipe indûment de l’illégalité ou son défenseur qui aurait agi légèrement seraient condamnés pour outrage à la cour. L’institution britannique est particulièrement efficace. Le degré de libéralisme des systèmes étrangers peut utilement être mesuré par comparaison avec cet étalon.

Un siècle après la Grande-Bretagne, les États-Unis ont été les héritiers de ce régime et en ont inscrit le principe dans la Constitution du 17 septembre 1787 (art. premier, sect. IX). La France a également formulé dans la Déclaration du 27 août 1789 les garanties générales en matière d’arrestation et de détention, mais la Révolution a sans cesse promulgué des textes spéciaux contraires au principe, le Consulat et l’Empire ont organisé un régime de «liberté individuelle» où régnait l’arbitraire; à travers les vicissitudes des changements de régimes, il a fallu attendre la III^e République pour voir triompher un libéralisme satisfaisant pour les droits de la personne humaine. Les régimes de la IV^e et de la V^e République n’ont pas perfectionné le système français qui demeure moins protecteur de la liberté que le système britannique.

Limites aux droits politiques

À la fin du XIX^e siècle et au début du XX^e siècle, l’Europe et l’Amérique latine accédant à l’indépendance, c’était le triomphe progressif de régimes politiques de démocratie libérale formelle: constitutions rédigées sur le modèle de la Constitution des États-Unis ou de la systématisation des principes du régime parlementaire à l’anglaise ou à la française. Mais, à partir de la Première Guerre mondiale, le fascisme en Italie et le national-socialisme en Allemagne ont fait disparaître les principes juridiques de la démocratie libérale en instaurant des régimes totalitaires; le Portugal et l’Espagne ont procédé de même. Si l’effondrement des régimes nazi et fasciste a suivi la défaite de l’Allemagne et de l’Italie lors de la Seconde Guerre mondiale, les régimes de violation de la liberté individuelle (sûreté, libre expression de la pensée) se sont alternativement renforcés ou effondrés dans les pays ibériques, en Grèce, en Amérique latine, et sont apparus dans bien des nouveaux États indépendants du Moyen-Orient, d’Afrique et d’Asie dans la période qui a suivi la grande phase de décolonisation (1955-1965).

Au total, la plénitude des droits politiques dans les pays non socialistes n’est encore l’apanage que des citoyens d’un petit nombre de pays: moins de vingt en Europe, dont ceux de la Communauté économique européenne, et une quinzaine pour le reste du monde. Un quart au plus des habitants de la planète jouissent de manière plus ou moins large de droits politiques positifs.

Les droits politiques positifs

Dans ces États, qui correspondent plus ou moins au modèle de la démocratie occidentale libérale, peuvent être considérés comme droits politiques positifs ceux qui sont aménagés pour assurer la participation des citoyens à la gestion et au contrôle des affaires publiques: droit à des élections libres, droit de vote, droit à la liberté d’expression de la pensée, droit de réunion, droit d’association. Le perfectionnement de ces droits est de l’essence même d’une démocratie libérale. Il n’y a pas de modèle idéal d’un tel régime; néanmoins le régime politique de la Grande-Bretagne peut être considéré comme celui qui, à la fois par tradition et en fait, assure le mieux l’exercice et la garantie de tous ces droits.

La difficulté d’établissement de ces droits politiques positifs tient au fait que leur simple proclamation ne suffit pas à les assurer, qu’il faut protéger les autres individus et la société contre les abus que pourraient engendrer les usages de certaines libertés. Ainsi le droit à des élections libres est réalisé en la forme dans toutes les vraies démocraties: le vote secret implique toutefois une organisation matérielle (bulletins, enveloppes, isoloirs, bureaux de vote comprenant un assez grand nombre d’électeurs). Pour le droit de vote, la démocratie implique que le suffrage soit universel, mais l’expression a pu revêtir des significations variées; par exemple, lorsqu’on affirme qu’en France le suffrage universel a été établi en 1848, il ne faut pas omettre cette restriction: le suffrage universel n’était reconnu qu’aux seuls «hommes majeurs de vingt et un ans»; il a fallu près d’un siècle pour le rendre universel aux femmes du même âge; l’extension du droit de suffrage aux citoyens de dix-huit à vingt et un ans a été le perfectionnement le plus récent du régime des droits politiques.

Le droit à la libre expression de la pensée est un droit qui dérive de la liberté d’opinion (liberté personnelle qui est l’ultime liberté, celle qui subsisterait si toutes les autres étaient abolies); il n’y a pas de véritable liberté d’opinion si l’opinion ne peut librement se manifester; ainsi la liberté religieuse n’est garantie que si le droit de libre exercice des cultes est un droit positivement aménagé. La liberté de presse, la liberté de l’enseignement sont des modalités techniques particulières de ce droit politique fondamental qu’est le droit à la libre expression de la pensée. La garantie de ce droit implique tolérance et respect de la pensée d’autrui, de l’ordre public et des bonnes mœurs. Les limites qui peuvent y être apportées en raison des infractions (responsabilité, censure) doivent trouver leur fondement dans des textes législatifs précis, les sanctions doivent être strictement appliquées par des organes juridictionnels. Et s’il est admissible que le pouvoir de l’État puisse s’exercer contre ceux qui veulent renverser par la force un régime démocratique et qui expriment leur pensée sous cette forme, à l’inverse on peut considérer que la démocratie libérale disparaît dès que l’expression d’une critique adressée à la politique du gouvernement est passible de sanctions: il n’y a plus de droits politiques dans un pays qui reconnaît la notion du délit d’opinion.

Le droit de réunion et le droit d’association sont les droits politiques positifs dont le caractère collectif est le plus marqué. Ce qui distingue la réunion de l’association, c’est que la première a un caractère discontinu et momentané, alors que l’association est une institution durable. Le régime français a longtemps été hostile à l’exercice de ces droits au nom de l’individualisme dérivé de la Révolution française, par crainte des corps intermédiaires; la résurgence des groupements était plus périlleuse aux yeux des gouvernants que les troubles susceptibles de résulter des réunions, car les associations peuvent être plus clandestines, moins accessibles (en effet les réunions ne peuvent avoir de grand rayonnement que si elles sont publiques); ainsi, en France, le droit de réunion a été garanti en 1881 et le droit de libre association en 1901 seulement.

Les droits sociaux en économie libérale

La démocratie libérale s’est développée avec l’économie du capitalisme libéral dont un des fondements juridiques était le droit de propriété. L’ambiguïté de l’expression «droits sociaux» a incité certains théoriciens du droit à faire figurer le droit de propriété au nombre des droits sociaux; mais, sous la pression des doctrines socialistes, la notion de droits sociaux a été réservée aux droits garantissant l’amélioration de la condition des travailleurs dans la société et l’habitude a été prise de désigner sous le nom de droits économiques les droits relatifs à la propriété, à l’industrie et au commerce.

Les dispositions à caractère social qui avaient figuré dans la Constitution française de 1848, mais n’avaient pas fait l’objet de droits positifs sanctionnés, ont pris valeur constitutionnelle dans de nombreux régimes établis à partir de la Première Guerre mondiale. La Constitution du Reich allemand de 1919, dite «de Weimar», est particulièrement significative du phénomène; dans cette ligne, les dispositions relatives aux droits sociaux figurent aussi par exemple dans la Constitution de la République espagnole de 1931, dans la Constitution brésilienne de 1934, dans la Constitution de la IV^e République française du 27 octobre 1946. Quatre types de dispositions constituent les bases de ces droits sociaux: droit syndical, droit à l’emploi, droit à la sécurité, droit à la culture.

Le droit syndical est l’expression de la défense des droits du travailleur face au pouvoir économique dérivé du développement de l’économie libérale. Ce droit est très directement lié au droit de grève car historiquement, au XIX^e siècle, la grève, cessation concertée et collective du travail, était au syndicat ce que la réunion était à l’association dans le domaine des droits politiques. Il n’est pas sans intérêt de noter qu’en France, par exemple, la puissance du mouvement ouvrier a permis d’obtenir le droit syndical en 1884 (dix-sept ans avant le droit d’association). Présenté sous l’aspect de la liberté syndicale, le droit syndical ne voulait pas à l’origine être conçu par les gouvernants des démocraties occidentales comme un droit de type socialiste, surtout en Allemagne ou en Grande-Bretagne, pays qui n’avaient pas connu la rupture brutale du régime corporatif survenue en France en 1791.

Les doctrines socialistes et les modèles de démocratie socialiste sont au contraire à la base de l’introduction du droit à l’emploi et du droit à la sécurité dans les démocraties libérales. C’est pour ces droits que se pose le grand problème de leur compatibilité avec l’économie libérale, suivant la formule de l’ouvrage de Beveridge, Plein emploi dans une société libre . Plus les démocraties libérales associent les notions de liberté politique et de libre entreprise, moins elles reconnaissent ces droits sociaux: il en est ainsi de la législation des États-Unis; de nombreux États de l’Europe occidentale et septentrionale qui ont pratiqué ou pratiquent le socialisme réformiste intègrent au contraire les droits sociaux à la démocratie politique dans le cadre de l’économie capitaliste: ainsi les pays de la Communauté économique européenne.

La reconnaissance généralisée, au nombre des droits sociaux, du droit à la culture est consécutive à la coopération culturelle internationale et à la consécration qui lui est donnée dans la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948. L’importance politique de ce droit est primordiale, l’exercice rationnel de tous les droits politiques étant conditionné par la culture de l’homme. Les nouveaux États issus depuis deux décennies de la décolonisation de l’Afrique et de l’Asie y sont particulièrement sensibles. Dans l’élaboration du texte de 1948, les démocraties libérales et socialistes ont participé conjointement et sans difficultés à l’insertion des droits de ce type.

Mais de même que le difficile problème des démocraties libérales est d’intégrer à leur droit positif les droits sociaux à l’emploi et à la sécurité, de même, pour les démocraties socialistes, épineuse est la question de l’intégration des droits politiques à leur système économique et social planifié.

Les droits politiques dans le cadre de la démocratie socialiste

La critique du socialisme à l’égard des démocraties libérales contient l’accusation de formalisme: les démocraties socialistes réaliseraient matériellement le gouvernement du peuple pour le peuple. Dans les conditions du passage de l’État russe tsariste autocratique à la république socialiste, Lénine a mis l’accent sur les droits sociaux que le nouvel État attribuait aux travailleurs; c’est la signification du titre premier: «Déclaration des droits du peuple travailleur et exploité», de la Constitution de 1918 de la République socialiste fédérative soviétique de Russie. Avec la stabilisation du régime et du socialisme dans un seul pays, Staline a promulgué la Constitution de l’U.R.S.S. du 5 décembre 1936, dans laquelle les institutions soviétiques empruntent la forme d’un texte constitutionnel traditionnel; la prééminence des droits sociaux y est assurée mais les droits politiques y sont également affirmés.

Après la Seconde Guerre mondiale, cette Constitution soviétique a d’abord servi de modèle à la quinzaine de démocraties populaires et socialistes qui se sont établies dans le monde. Dans ces États, le développement des droits sociaux fut considérable, mais une bonne partie des droits politiques étaient purement formels: le principe et la réalité sont donc totalement inversés par rapport aux démocraties libérales.

Le schéma de la Constitution soviétique du 7 octobre 1977 est particulièrement caractéristique de la place des droits politiques et sociaux en régime socialiste. Le chapitre VII de la Constitution (art. 39 à 69) clôt la partie théorique non structurelle du texte; il est intitulé «Les droits, libertés et devoirs fondamentaux des citoyens de l’U.R.S.S.». Dès la première phrase de l’article 39, l’ordre logique des droits est révélé: «Les citoyens de l’U.R.S.S. jouissent dans toute leur plénitude des libertés et droits socio-économiques, politiques et personnels proclamés par la Constitution de l’U.R.S.S. et les lois soviétiques.»

Réalité des droits sociaux

Le droit au travail est immédiatement affirmé (art. 40) comme le droit de recevoir un emploi rémunéré selon la quantité et la qualité du travail fourni avec une rémunération non inférieure au minimum fixé par l’État. La garantie du droit résulte traditionnellement du système socialiste d’économie et du développement des forces productives; le texte de 1977 y ajoute des arguments personnalisés: formation initiale gratuite, possibilités de formation continue et recyclage.

Le droit au repos (art. 41) reste le corollaire du précédent par la limitation de la semaine et de la journée de travail, les congés annuels et l’organisation des loisirs culturels, sportifs et touristiques.

Le droit à la protection de la santé (art. 42) et le droit à la sécurité (art. 43) sont garantis par l’assistance médicale gratuite et la sécurité sociale. Ces articles de la Constitution de 1977 développent avec des détails précis les principes généraux affirmés depuis une quarantaine d’années.

Le droit à l’instruction (art. 45), de formulation traditionnelle, est complété par le droit aux réalisations de la culture (art. 46) visant les musées, bibliothèques, la télévision, la radio, l’édition, la presse, et par la liberté de création scientifique, technique et artistique (art. 47), sous réserve de la conformité aux objectifs de l’édification du communisme.

Cette dernière formule est la transition implicite avec les dispositions constitutionnelles relatives aux droits politiques. Car l’essentiel des droits politiques ne peut s’exercer que conformément à la finalité du système politique et que par l’intermédiaire d’organisations sociales uniques, ce qui leur donne un aspect formel.

Formalisme des droits politiques

Le droit d’élire et d’être élu à tous les organes électifs de l’État figurant à l’article 48 de la Constitution est l’expression du pouvoir populaire affirmé dès l’article 2. Au surplus, la participation de tout le peuple à la discussion de toutes les questions politiques est affirmée dès l’article 5, qui innove en introduisant le référendum dans le système politique soviétique. Mais il est à remarquer que cette technique nouvelle n’a pas encore été pratiquée, même pour l’adoption de la Constitution qui la consacre.

Les libertés de parole, de la presse (possibilité d’utiliser la presse, la télévision et la radio), de réunion, de meeting, de défilé et de manifestation de rue sont garanties par la Constitution (art. 50), de même la liberté de conscience (art. 51), l’inviolabilité de la personne (art. 54), du domicile (art. 55).

Mais indépendamment de la formulation que «l’exercice des droits et libertés est inséparable de l’exécution de ses devoirs par le citoyen» (art. 59), et du fait que les dix articles suivants de la Constitution sont consacrés aux devoirs, l’exercice des droits politiques est limité, parce qu’il faut, pour en jouir pleinement, passer par les organisations sociales. Les citoyens ont «le droit de s’unir en organisations sociales qui contribuent au développement de leur activité politique» (art. 51). Ces organisations sociales (art. 7) parmi lesquelles les syndicats, coopératives, sociétés scientifiques, culturelles, éducatives et sportives... sont les organes d’un système associatif qui consacre un droit d’association à une organisation unique dans son domaine, mais non une liberté d’association. Nul n’est contraint d’adhérer à une organisation, mais celui qui n’adhère pas a une capacité d’exercice des droits politiques plus faible que celle des adhérents.

Il y a là une projection du système politique d’unicité du parti communiste «noyau des organisations étatiques et sociales» (art. 6), qui prend sa pleine expression dans le système électoral, car le droit de présenter les candidats à toutes les élections aux soviets n’appartient qu’aux organisations (parti ou organisations sociales). Ce système limite les droits politiques à la participation conforme ou au refus; c’est donc l’absence du droit de libre association qui distingue vraiment les démocraties socialistes des démocraties libérales sur le plan des droits politiques.

Le problème de l’intégration d’un pluralisme dans l’exercice des droits politiques est aussi ardu à résoudre pour les États socialistes (aussi bien dans leur politique interne que dans leurs relations interétatiques) que les droits au travail et à la sécurité, formes supérieures des droits sociaux, dans les États qui pratiquent le plus strict libéralisme économique.

3. Protection internationale

Si la notion de droits de l’homme est relativement ancienne et bien ancrée dans certains pays, la protection des droits de l’homme sur le plan international n’a pris forme qu’après la Seconde Guerre mondiale. Avant 1940, cette protection était embryonnaire et fragmentée. Le pacte de la Société des nations n’avait envisagé que la protection de certaines catégories d’hommes: les minorités nationales et les populations des pays sous mandat. Les règles de l’Organisation internationale du travail assuraient une voie plus large, mais réservée à la protection de certains droits des seuls travailleurs en tant que tels.

La Seconde Guerre mondiale devait, à cet égard, créer un choc sans précédent et revêtir essentiellement le caractère d’une croisade pour les droits de l’homme. À l’origine, l’idée même de la charte des Nations unies – comme l’indiquent encore son préambule et l’article 55 c – s’est présentée surtout comme une protestation de la conscience humaine contre le mépris manifeste des principes de toute humanité et les atrocités déclenchées sciemment par le nazisme. De ce fait, le monde s’est trouvé brusquement en face d’un problème d’une ampleur insoupçonnée que René Cassin résumait ainsi: «Protéger tout l’homme et protéger les droits de tous les hommes.» C’est à cet idéal que répond de manière retentissante la Déclaration universelle proclamée par l’Assemblée générale des Nations unies le 10 décembre 1948. Elle énonce un certain nombre de droits fondamentaux, civils, politiques, sociaux, dont doivent bénéficier tous les êtres humains sans discrimination de race, de sexe ou de nationalité en tout lieu de la terre, quel que soit le régime du pays où ils vivent.

Cette déclaration constitue le volet central de la charte des droits de l’homme aujourd’hui définitivement complétée par l’entrée en vigueur en 1976 des deux pactes des Nations unies, qui prévoient la mise en œuvre et la garantie des droits énoncés. En effet, la protection internationale des droits de l’homme suppose non seulement que des droits soient définis par un texte international ayant valeur obligatoire – soit comme traité soit à titre coutumier – mais encore qu’il existe un mécanisme international permettant de contrôler l’application effective de ces droits. De telles procédures sont prévues avec précision dans le cadre de conventions régionales, comme la convention américaine des droits de l’homme de 1969 et, surtout, la convention européenne des droits de l’homme entrée en vigueur en 1953. Cette dernière donne à l’individu la possibilité de faire valoir lui-même ses droits et d’obtenir que sa requête contre un État soit tranchée par une décision contraignante émanant d’un organe international. Dans le cadre universel, les normes protectrices se sont multipliées, en dehors même des deux pactes des Nations unies, par la ratification de toute une série de conventions spécifiques, telles la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale de 1969 ou la convention pour la prévention et la répression du crime de génocide du 9 décembre 1948. D’autres traités de portée universelle procèdent des travaux de l’U.N.E.S.C.O. ou de ceux de l’Organisation internationale du travail qui a adopté près de cent cinquante conventions du travail. Néanmoins, les procédures de contrôle international des obligations ainsi assumées par les États sont quelquefois moins élaborées et d’une efficacité variable.

En effet, les États ne consentent pas toujours aux limitations de souveraineté permettant un contrôle approprié de leurs obligations. En dépit des progrès enregistrés au niveau universel, particulièrement dans le cadre du pacte des Nations unies sur les droits civils et politiques, la protection internationale des droits de l’homme est souvent faussée par des considérations politiques et reste partielle. Elle semble trouver un champ d’application plus favorable sur le plan régional et demeure surtout exemplaire dans le cadre de la convention européenne des droits de l’homme. Il conviendra d’abord de relever certains principes généraux relatifs à la protection internationale des droits de l’homme, avant de préciser son contenu sur les plans universel et régional.

Notions générales sur la protection internationale des droits de l’homme

Les droits de l’homme, valeur internationalisée

Les droits de l’homme sont devenus une valeur internationalisée depuis 1948, et plus encore depuis l’entrée en vigueur des pactes des Nations unies, des conventions spécifiques et des instruments régionaux sur les droits de l’homme. Cela signifie que, pour la première fois, l’homme détient en propre un ensemble de droits opposables aux autres individus, aux groupes sociaux et, surtout, aux États souverains. Que le pouvoir discrétionnaire des États soit de la sorte limité à l’égard de ses propres ressortissants comme de tous les autres individus placés sous sa juridiction constitue une novation révolutionnaire.

L’État est tenu de respecter certaines normes internationales relatives aux droits de l’homme. Il doit prendre toutes les mesures nécessaires dans son ordre interne pour que sa législation et le comportement de ses organes soient conformes à ses obligations internationales. Il ne peut totalement se soustraire à ce que le respect de ces obligations soit éventuellement évoqué sur le plan international. Il existe d’ailleurs toute une série de procédures internationales auxquelles l’État a consenti et qui organisent un contrôle plus ou moins approfondi du respect des droits de l’homme.

Mais, au-delà, et de manière plus générale, on doit constater qu’ainsi internationalisés les droits de l’homme ne font plus partie du domaine réservé de l’État ou de sa compétence exclusive traditionnelle. Le principe de non-intervention dans les affaires intérieures doit tenir compte de cette nouvelle donnée. Sans doute, l’État ne saurait, en principe, se plier à une procédure contraignante sans son consentement, mais il ne lui est plus possible de soustraire les problèmes relatifs aux droits de l’homme à l’attention des autres États et des organisations internationales.

Ainsi, tous les États sont libres, s’ils le veulent, d’user de moyens non contraignants – démarches individuelles ou collectives, protestations, «gestes significatifs» – afin de contribuer au respect effectif des droits de l’homme. De même, certaines organisations internationales sont susceptibles de dénoncer des violations graves des droits de l’homme. L’Assemblée du Conseil de l’Europe et le Parlement européen se livrent souvent à un tel examen. L’Assemblée générale des Nations unies a voté des résolutions très fermes, particulièrement dans des hypothèses où la violation des droits de l’homme se situait dans un contexte colonial ou était susceptible de menacer la paix. Même si cette dernière action est souvent trop «sélective», elle illustre cette sorte de contrôle minimal qui utilise la publicité et la pression politique ou diplomatique en faveur des droits de l’homme. Tout cela confirme que le principe du respect des droits de l’homme tend aujourd’hui à atténuer la rigidité du principe de non-intervention dans les affaires intérieures, même si quelquefois des facteurs de caractère politique contrarient encore la portée effective de cette dynamique.

Les normes relatives aux droits de l’homme

Les normes protectrices qui créent autant d’obligations pour les États sont énoncées dans les instruments généraux ou spéciaux qu’ils ont ratifiés, et figurent quelquefois dans les chartes de certaines organisations internationales. Les plus fondamentales (interdiction de l’esclavage, de la torture, de la discrimination raciale...), issues de la Déclaration universelle, ont acquis force coutumière. Ces normes couvrent un nombre très important de droits civils et politiques, d’une part, et de droits économiques, sociaux et culturels, d’autre part.

Néanmoins, ces deux catégories de droits présentent une différence de nature: les droits civils et politiques – libertés classiques et relativement anciennes (liberté de religion, d’expression...) – sont analysés comme des «facultés de faire», postulant pour l’essentiel une non-ingérence de l’État, et sont donc d’application immédiate; les droits économiques et sociaux sont analysés plutôt comme des «droits-créances» ou des «pouvoirs d’exiger», qui demandent des prestations actives de la part de la collectivité (droit au travail, à l’instruction...). La réalisation de ces derniers droits est forcément relative et progressive et dépend notamment des capacités économiques de chaque État.

Cette différence de nature n’est d’ailleurs pas systématique. Certains droits sociaux – comme le droit de grève ou les droits syndicaux – ne sont pas des droits-créances. À l’instar de la liberté de réunion ou d’association, il s’agit de droits individuels s’exerçant collectivement et qui ne supposent pas une prestation de la collectivité. Des inégalités dans le développement économique ne doivent donc pas servir de prétexte pour en différer leur reconnaissance. Cependant, la différence entre les «libertés de faire» et les «pouvoirs d’exiger» au sens strict est en général reconnue au niveau de la technique juridique et explique qu’il a fallu prévoir deux pactes des Nations unies séparés, l’un sur les droits civils et politiques, l’autre sur les droits sociaux, économiques et culturels, comportant des procédures de contrôle distinctes. Cette même dualité se retrouve en Europe avec la charte sociale et la convention européenne des droits de l’homme.

Toutefois, la dualité d’instruments ne doit pas faire oublier l’étroite complémentarité des droits qu’ils énoncent et dont la réunion est nécessaire pour appréhender «tout l’homme», qui vit en même temps dans la sphère des valeurs matérielles et dans celle des valeurs spirituelles. Car il est évident que les libertés civiles et les droits sociaux sont étroitement solidaires et se confortent réciproquement. C’est pourquoi la Déclaration universelle proclamait les deux catégories de droits dans une seule synthèse, sans discrimination et sans hiérarchie. On remarquera cependant que ce besoin d’unité n’est pas gravement mis en péril par l’existence, au niveau universel, de deux pactes car, en pratique, on constate un grand parallélisme dans les ratifications. En général, sous l’impulsion de l’Assemblée générale des Nations unies, les États qui s’engagent ratifient concurremment les deux pactes.

En revanche, de grandes réticences se manifestent pour admettre au titre de droits de l’homme une troisième catégorie de droits, dits de la «troisième génération». Sous l’impulsion d’organisations telles l’O.N.U. ou l’U.N.E.S.C.O., un mouvement tend à mettre au premier plan certains droits des peuples, sinon des États: le droit au développement ou le droit à la paix par exemple. Sans doute de telles prétentions correspondent à des nécessités impérieuses: lutter contre le sous-développement ou éviter la guerre. Ce sont des objectifs qui sont d’ailleurs pleinement indispensables pour l’épanouissement des droits de l’homme au sens propre. De fait, il serait souhaitable que la solidarité mondiale et l’organisation cohérente de la communauté internationale non seulement évitent les conflits armés mais permettent de transposer au niveau interétatique la notion d’un «droit social» au développement. Mais cela ne concerne-t-il pas au premier chef les relations entre États? Ne s’agit-il pas, au surplus, de simples aspirations alors que les droits de l’homme relèvent de la sphère de l’obligation?

Quoi qu’il en soit, la réalisation de ces droits de la «troisième génération» dépend pour l’essentiel d’une action des États dans leurs rapports mutuels. À supposer qu’ils constituent des droits au sens strict, il s’agit de droits des peuples, des groupes et même des États, et non pas des droits de l’homme, lesquels régissent au contraire les rapports entre l’individu et le groupe (une collectivité, l’État).

Promotion et protection des droits de l’homme

Sur un plan juridique, on doit distinguer la promotion des droits de l’homme de la protection proprement dite. La notion de promotion rend compte d’une action tournée vers l’avenir. Les institutions qui s’y consacrent ont pour vocation de mieux faire connaître les droits de l’homme par les États comme par les individus; par l’élaboration de conventions ou l’adoption de résolutions, voire la rédaction d’études, elles visent au développement des droits de l’homme dans la mesure où leur garantie nationale et internationale est encore incomplète ou doit être adaptée en tenant compte, notamment, de l’évolution des sociétés, du progrès technique et de la science. En théorie, une action de promotion des droits de l’homme ne vise pas à sanctionner des violations mais tend soit à compléter les garanties existantes, soit à prévenir des violations éventuelles ou le renouvellement de violations déjà constatées.

À l’opposé, la protection des droits de l’homme vise à faire respecter les droits de l’homme tels qu’ils existent en droit positif. Elle aboutit à sanctionner une violation à la suite d’un examen qui tend à présenter un caractère juridictionnel.

Certains organes, comme la Cour européenne des droits de l’homme ou le comité des droits de l’homme des Nations unies, se consacrent à la protection des droits de l’homme. D’autres organes, comme la commission interaméricaine ou la commission des droits de l’homme des Nations unies, ont une fonction ambivalente.

Si la protection des droits de l’homme est fondamentale pour en assurer le respect effectif, la promotion des droits de l’homme – sur un autre plan – présente une utilité certaine, en précédant ou complétant la protection proprement dite.

La mise en œuvre des normes relatives aux droits de l’homme

Chaque État est tenu de prendre au niveau national les mesures nécessaires au respect des normes relatives aux droits de l’homme. La protection internationale de ces droits suppose, en outre, l’existence de mécanismes juridiques autorisant des organes internationaux à exercer un contrôle sur l’application de ces normes. Ces mécanismes sont de nature différente et ménagent plus ou moins la souveraineté des États. Dans certains cas, ils permettent de constater un manquement général aux droits de l’homme. Dans certains systèmes, ils aboutissent à sanctionner une violation individuelle des droits de l’homme à la suite d’une procédure quasi juridictionnelle.

La procédure de vérification la moins contraignante est celle qui consiste à demander aux États de communiquer à une institution internationale des rapports périodiques sur la manière dont ils assurent le respect de leurs obligations internationales en droit interne: état de leur législation, jurisprudence, pratique administrative relative aux droits de l’homme. L’institution pourra formuler des observations générales – plus rarement particulières – à partir de ces informations. Il s’agit d’un contrôle par la publicité qui joue un rôle étendu au sein de l’O.N.U. et de l’O.I.T. Certaines institutions internationales peuvent en outre être chargées d’une fonction d’instruction et d’enquête. Cela implique un pouvoir d’investigation confié à des groupes ad hoc créés pour une question particulière ou à des groupes exerçant cette fonction de façon permanente, comme la commission d’investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale dans le cadre de l’O.I.T.

Le contrôle sera encore plus net si l’institution internationale a le pouvoir de constater l’existence d’une violation des droits de l’homme et d’émettre une recommandation à ce sujet. C’est le cas du comité des droits de l’homme, dans le cadre du pacte des Nations unies sur les droits civils et politiques, qui vérifie ainsi le bien-fondé des plaintes qui lui sont soumises à la suite d’une procédure quasi juridictionnelle. Tel est également le cas de la commission interaméricaine des droits de l’homme.

En revanche, exceptionnelles sont les institutions qui tranchent les litiges relatifs aux droits de l’homme, par voie de décision , notamment de décision judiciaire. On ne peut guère citer à cet égard que la Cour européenne et le Comité des ministres dans le cadre de la convention européenne des droits de l’homme, ainsi que la Cour interaméricaine des droits de l’homme.

Les mécanismes de garantie des droits de l’homme sont donc assez variables. D’une manière générale, le contrôle sera plus objectif et plus effectif si l’organe qui en est chargé est composé de membres indépendants des États. Les systèmes de protection seront plus efficaces s’ils permettent à l’individu lésé de former un recours propre qui sera examiné en tant que tel.

À ces mécanismes organisés de mise en œuvre des droits de l’homme, il faut ajouter l’action des organisations non gouvernementales, organismes privés qui disposent d’une plus grande liberté critique que les États ou les organismes intergouvernementaux. Ainsi, certaines organisations non gouvernementales, comme la Ligue et la Fédération internationale des droits de l’homme ou Amnesty International, contribuent à l’application des normes internationales, notamment en révélant et en dénonçant les violations dont elles sont l’objet. L’influence de ces organisations – dont certaines bénéficient d’un statut consultatif auprès de l’O.N.U., de l’U.N.E.S.C.O. ou du Conseil de l’Europe – est précieuse, compte tenu du rôle de l’opinion publique dans les relations internationales.

Ces principes généraux doivent maintenant être précisés et illustrés à propos des différents instruments et procédures sur le plan universel, d’une part, et au niveau régional, ensuite.

Protection des droits de l’homme dans le cadre universel

Les instruments les plus importants sont les deux pactes des Nations unies, complétés par une série de conventions spéciales. Mais, antérieurement à leur entrée en vigueur et parallèlement depuis lors, l’O.N.U. a entrepris une action générale concernant les droits de l’homme qui est prolongée, dans le domaine de leur compétence, par certaines institutions spécialisées.

L’action générale des Nations unies

Selon l’article 55 c de la charte, l’organisation, avec le concours des États membres, doit «favoriser» le respect universel et effectif des droits de l’homme.

C’est surtout à travers l’action de la commission des droits de l’homme que les Nations unies tenteront de réaliser leur mission de promotion et de protection des droits de l’homme. La commission, créée par le Conseil économique et social dès 1946, est composée actuellement de quarante-trois représentants «gouvernementaux». Sa première fonction concernait la promotion des droits de l’homme, et c’est en son sein que furent élaborés la Déclaration universelle, les pactes des Nations unies et bien d’autres textes adoptés par l’Assemblée générale.

C’est surtout à partir de 1967 que la commission est intervenue à propos de certaines situations concrètes de violations des droits de l’homme en entreprenant une double action:

– D’une part, elle a institué des groupes spéciaux d’enquête, par exemple à propos de la politique d’apartheid en Afrique du Sud, de la situation des droits de l’homme dans les territoires occupés au Moyen-Orient ou au Chili. Ces enquêtes servent notamment de base aux résolutions de la commission et de l’Assemblée générale sur ces questions. En ce sens, la cible privilégiée des Nations unies a été l’Afrique du Sud, dont la politique d’apartheid fut condamnée de nombreuses fois dans les termes les plus absolus et notamment en tant que crime contre l’humanité. Le 4 novembre 1977, le Conseil de sécurité lui-même décida d’ordonner des sanctions économiques à l’égard de l’Afrique du Sud. Néanmoins, on a pu regretter que de telles interventions soient assez «sélectives», en fonction des options de la majorité politique à l’Assemblée générale. Depuis lors, cependant, la commission a quelque peu diversifié son action en désignant des rapporteurs spéciaux pour examiner d’autres situations préoccupantes, au Guatemala, en Iran ou en Afghanistan par exemple.

– D’autre part, la commission a institué une nouvelle procédure permettant d’examiner les informations contenues dans les communications reçues par les Nations unies qui révèlent un «ensemble de violations flagrantes et systématiques» des droits de l’homme. Ce sont deux résolutions du Conseil économique et social des Nations unies, la résolution 1235 (XLII) du 6 juin 1967 et surtout la résolution 1503 (XLVIII) du 27 mai 1970, qui ont créé la nouvelle procédure d’examen des plaintes en violation des droits de l’homme reçues depuis l’origine par les Nations unies et au sujet desquelles la commission, pendant une vingtaine d’années, s’était déclarée incompétente. La «procédure 1503» se déroule en trois stades: aux deux premiers, c’est la sous-commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités, et son groupe de travail, qui examine l’ensemble des communications et réponses, en vue de soumettre à la commission des «situations particulières qui semblent révéler l’existence d’un ensemble de violations flagrantes et systématiques, dont on a des preuves dignes de foi, des droits de l’homme». Au troisième stade, la commission détermine: si une situation requiert une étude approfondie de sa part ainsi qu’un rapport et des recommandations au Conseil économique et social; si cette situation peut faire l’objet de la part d’un comité spécial désigné par la commission d’une enquête qui ne sera entreprise que si l’État concerné y a consenti. Toute la procédure est assortie d’un caractère confidentiel jusqu’au moment où la commission pourra décider de faire des recommandations. Or c’est au stade de la commission que la procédure rencontre des difficultés. En effet, ses membres – qui sont des représentants gouvernementaux – s’accordent difficilement sur les décisions à prendre, pour des raisons politiques. Cela conduit à formuler des demandes d’informations complémentaires et à surseoir d’année en année à toute décision. D’où la lenteur de la procédure, qui est justement critiquée, voire, quelquefois, son blocage. À certains égards, l’action des organisations non gouvernementales demeure irremplaçable, car elle permet de faire connaître les violations des droits de l’homme et d’appeler à leur sujet l’attention de l’opinion publique lorsque les organisations intergouvernementales s’avèrent partiellement défaillantes.

Les mécanismes établis par les pactes des Nations unies assurent un progrès dans la protection internationale des droits de l’homme, bien que les engagements des États sur le plan du contrôle soient encore inégaux.

Les pactes des Nations unies

Nous avons exposé antérieurement les raisons pour lesquelles il existe deux instruments distincts: le pacte sur les droits civils et politiques, entré en vigueur en 1976 et ratifié au 1^er octobre 1991, par quatre-vingt-dix-huit États; le pacte sur les droits sociaux, économiques et culturels, entré également en vigueur en 1976 et ratifié par cent deux États. Il y a lieu de souligner l’inspiration commune qui a guidé la rédaction de ces deux textes, marquée par la similitude de leurs préambules et des dispositions sur le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes. Les deux pactes mettent également l’accent sur l’exigence fondamentale de non-discrimination dans la jouissance et l’exercice des droits reconnus, en insistant sur l’égalité des sexes, ce qui confirme l’esprit universaliste de ces textes en ce qui concerne leurs bénéficiaires.

Le pacte international sur les droits civils et politiques

Les droits garantis . Les rédacteurs du pacte se sont efforcés de préciser et de développer les dispositions, quelquefois très générales, de la Déclaration universelle. Le poids des souverainetés et la différence des régimes économiques expliquent cependant l’omission de certains droits, comme le droit d’asile ou le respect des biens. La modification de l’état de la société internationale à la suite du mouvement de décolonisation a incité les rédacteurs du pacte à placer en tête du texte – dans une première partie distincte des autres droits – le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes et son corollaire, la souveraineté permanente sur les richesses naturelles. Cette inclusion a provoqué de nombreuses discussions et suscité bien des réserves. Pour les États du Tiers Monde, une telle disposition – prolongeant la célèbre Déclaration sur l’octroi de l’indépendance aux peuples coloniaux de 1970 – était fondamentale, le droit des peuples à disposer d’eux-mêmes étant la condition de jouissance des autres droits de l’homme. Il est cependant à noter que le pacte n’envisage nulle part ailleurs les droits des «groupes». Même l’article 27 concernant la protection des minorités considère comme titulaires de droits les personnes appartenant aux minorités et non ces dernières en tant que telles.

S’agissant des autres droits, le pacte sur les droits civils et politiques reste assez fidèle aux principes énoncés dans la Déclaration universelle et présente d’ailleurs à ce titre une assez grande parenté avec le texte de la convention européenne des droits de l’homme. Sans doute doit-on relever l’imprécision dangereuse de l’article 20, interdisant toute propagande en faveur de la guerre – ce qui a provoqué des réserves ou déclarations interprétatives de plusieurs États occidentaux dont la France – et la curieuse omission du droit pour le ressortissant d’un État de ne pas être expulsé du territoire de cet État (lequel est consacré dans le protocole n^o 4 de la convention européenne). Pour le reste, toutes les libertés fondamentales sont bien exprimées: droit à la vie (art. 6), interdiction de la torture et des peines ou traitements inhumains ou dégradants (art. 7), garantie contre l’arrestation ou la détention arbitraires (art. 9), droit de libre circulation et droit de quitter tout pays y compris le sien (art. 12), droit à un procès équitable (art. 14), droit au respect de la vie privée et familiale (art. 17), liberté de pensée, de conscience et de religion (art. 18), d’expression (art. 19), de réunion (art. 21) et d’association (art. 22), droit pour les citoyens de prendre part à la direction des affaires publiques (art. 25)...

On doit constater que, dans certains cas, les définitions données par le pacte des Nations unies sont plus complètes ou plus généreuses que celles des instruments régionaux, comme la convention européenne des droits de l’homme. En revanche, cette dernière interdit désormais la peine de mort (protocole n^o 6), alors que cette idée ne rencontre pas encore un consensus au sein des Nations unies.

À l’instar de l’article 15 de la convention européenne, le pacte (art. 4) autorise les États contractants à prendre des mesures dérogeant aux obligations qu’il énonce dans le cas où un danger public exceptionnel menace l’existence de la nation. Néanmoins, le pacte n’autorise aucune dérogation à certains droits jugés inaliénables, comme le droit à la vie, l’interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants, l’interdiction de l’esclavage et de la servitude, la non-rétroactivité en matière pénale, la reconnaissance à chacun de sa personnalité juridique et la liberté de pensée, de conscience et de religion. Ces derniers droits constituent donc le «noyau dur» des droits fondamentaux, une sorte de jus cogens des droits de l’homme auquel il ne saurait être dérogé en aucune circonstance.

Cependant, il n’est pas sûr que le respect de ces obligations puisse être toujours efficacement contrôlé par le comité des droits de l’homme, qui a déjà fait état de certaines difficultés en ce sens. En dehors de cette situation, qui devrait demeurer exceptionnelle, l’exercice des droits inscrits dans le pacte peut être l’objet de limitations à condition qu’elles ne présentent pas un caractère arbitraire ou que, prévues par la loi, elles soient nécessaires dans une société démocratique dans l’intérêt de la sécurité nationale, de l’ordre public ou pour protéger la santé ou la moralité publiques ou les droits et libertés d’autrui. L’admissibilité de telles restrictions est également placée sous le contrôle du comité des droits de l’homme.

Les procédures de contrôle . Si le pacte prévoit un contrôle par voie de requête étatique ou individuelle, ce système reste purement facultatif. La seule obligation générale qui pèse sur les États parties concerne la présentation de rapports périodiques au comité des droits de l’homme, organe composé de dix-huit membres siégeant à titre individuel et élus par les États ayant ratifié le pacte.

Aux termes de l’article 40, les États parties s’engagent à présenter des rapports sur les mesures qu’ils auront arrêtées et qui donnent effet aux droits reconnus. Ces rapports sont examinés par le comité des droits de l’homme en présence de représentants de l’État concerné, qui sont amenés à répondre aux questions qui leur sont posées. Le comité adresse ensuite aux États parties ses propres rapports ainsi que toutes les observations générales qu’il juge appropriées.

Un tel système n’est pas dénué d’intérêt, dans la mesure où le comité est indépendant des États. Notons cependant que, trop souvent, les États sont en retard dans le dépôt de leur rapport et que le contenu de certains d’entre eux est beaucoup trop incomplet pour donner lieu à un examen sérieux.

Les communications étatiques constituent la première modalité de requête prévue par l’article 41 du pacte: «Tout État partie [...] peut [...] déclarer à tout moment qu’il reconnaît la compétence du comité pour recevoir et examiner des communications dans lesquelles un État partie prétend qu’un autre État partie ne s’acquitte pas de ses obligations au titre du présent pacte.»

Toute une procédure est prévue, avec des étapes graduées: tentative de règlement direct entre les deux États, bons offices du comité, commission de conciliation ad hoc (art. 42). Mais le comité n’a pas le pouvoir de prendre une décision ni même, apparemment, de formuler un avis sur le fond analogue à celui qui est donné par la commission européenne des droits de l’homme.

De plus, ce système – qui doit fonctionner sur une base de réciprocité – reste facultatif. Au 1^er octobre 1991, trente-trois États avaient effectué la déclaration facultative prévue par l’article 41, mais aucun État partie n’avait encore utilisé cette procédure.

Ratifié à cette même date par cinquante-sept États, le protocole facultatif se rapportant au pacte offre une seconde possibilité de contrôle sur plainte. En effet, un État partie au pacte peut reconnaître que le comité a compétence pour recevoir et examiner des communications émanant de particuliers relevant de sa juridiction, qui prétendent être victimes d’une violation par cet État de l’un des droits énoncés dans le pacte.

Le comité doit d’abord se prononcer sur la recevabilité de la «communication». À la suite d’une procédure qui s’apparente à celle que suit la commission européenne des droits de l’homme, il vérifiera notamment si les recours internes ont été épuisés et si la requête n’est pas abusive, anonyme ou incompatible avec les dispositions du pacte. Pour éviter un cumul de procédures, les États parties à la convention européenne des droits de l’homme qui ont ratifié le protocole facultatif ont formulé une réserve selon laquelle le comité des droits de l’homme devra décliner sa compétence dans l’hypothèse où lui serait présentée une requête qui a déjà fait l’objet d’un examen devant la commission européenne des droits de l’homme. Dans une décision du 23 juillet 1982 concernant la communication R 26/121 dirigée contre le Danemark, le comité des droits de l’homme a dûment tenu compte de cette réserve en déclarant la requête irrecevable, mettant fin ainsi aux controverses doctrinales concernant la validité d’une telle réserve (Report of the Human Rights Committee , A 37/40).

Si la communication est jugée recevable, le comité, après avoir recueilli toutes les informations nécessaires et complémentaires auprès des parties, fera part de ses «constatations» sur le fond à l’État défendeur et au particulier.

On notera ainsi que le taux de recevabilité des requêtes individuelles est relativement élevé. Sur le fond, les constatations ont un contenu variable, mais il apparaît que le comité n’a pas hésité, dans plusieurs communications, à constater la violation des droits inscrits dans le pacte et, quelquefois, à recommander les mesures nécessaires pour son redressement. Ainsi, dans sa communication R 1/5, le comité devait déclarer, pour la première fois, qu’un État, l’Uruguay, avait violé plusieurs dispositions du pacte, en particulier celles qui interdisent les détentions arbitraires et la torture, et lui demanda de prendre les mesures nécessaires pour accorder une réparation effective.

Finalement, dans l’examen des communications individuelles, le comité des droits de l’homme fait preuve d’une autorité qui tranche avec la prudence qui caractérise l’examen des rapports. Même si, formellement, elles n’ont pas la force juridique d’une décision, les constatations motivées d’un organe international indépendant présentent un réel intérêt. Il reste que cette procédure est facultative et que de trop nombreux États jouissent, de ce fait, d’une immunité peu propice au respect effectif des droits de l’homme (surtout si, dans un autre cadre international, latino-américain ou européen, ils ne sont pas assujettis à des procédures de contrôle comparables).

Le pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels

Les droits reconnus . Le pacte sur les droits sociaux comporte une clause générale de non-discrimination concernant les bénéficiaires des droits garantis. Néanmoins, l’article 2 paragraphe 3 contient une exception assez curieuse en prévoyant que les pays en voie de développement pourront déterminer dans quelle mesure ils garantiront les droits économiques à des non-ressortissants. Il a été quelquefois prétendu que cette clause avait pour objet d’éviter que le pacte soit invoqué par les investisseurs étrangers. Il est à noter, cependant, que le pacte ne contient aucune disposition sur le droit de propriété.

En 1948, la Déclaration universelle ne comportait que six articles relatifs aux droits sociaux. Conformément aux tendances qui se sont développées depuis cette période, le pacte est beaucoup plus complet: la liste des droits est plus longue et leurs implications plus concrètement marquées. Pour l’essentiel, ils concernent: le droit au travail et à des conditions de travail justes et favorables; le droit de former avec d’autres des syndicats et de s’affilier au syndicat de son choix; le droit de grève «exercé conformément aux lois de chaque pays»; le droit à la sécurité sociale; la protection de la famille; le droit à un niveau de vie suffisant «y compris une nourriture, un vêtement et un logement suffisants»; le droit à la santé; le droit à l’éducation; le droit de participer à la vie culturelle et de bénéficier du progrès scientifique.

Selon l’article 2 du pacte, chaque État partie s’engage à assurer progressivement le plein exercice «des droits ainsi reconnus au maximum de ses ressources disponibles». Certaines dispositions introduisent cependant un calendrier plus précis pour leur mise en œuvre, par exemple l’article 14 à propos de l’enseignement primaire gratuit et obligatoire; d’autres dispositions sont d’application immédiate, telles celles qui sont relatives à la liberté syndicale, puisque leur observation n’est pas fonction de considérations financières.

Les normes fixées par le pacte sont encore trop souvent exprimées en termes généraux qui ne définissent pas l’étendue exacte de ces droits. De nombreux textes élaborés par les Nations unies comme par les institutions spécialisées peuvent utilement permettre de les préciser. Tel est le cas, notamment, des conventions de l’O.I.T. dans les domaines de la sécurité sociale et de la liberté syndicale.

La mise en œuvre des droits sociaux dépend aussi, dans une certaine mesure, de la collaboration et de la solidarité internationales (art. 23 et 24 du pacte).

Les procédures de contrôle . Le mécanisme prévu par le pacte sur les droit sociaux repose essentiellement sur l’examen des rapports des États parties sur les mesures qu’ils ont adoptées et les progrès accomplis en vue d’assurer le respect des droits reconnus dans le pacte (art. 16, paragr. 1).

Le Conseil économique et social est l’organe principalement chargé de cet examen. Pour l’aider dans cette tâche, le Conseil a décidé de créer en son sein un «groupe d’experts» – dont la composition et les méthodes de travail ont été définitivement fixées par la résolution 1982/33 du 6 mai 1982. Ce dernier comporte quinze membres élus par le Conseil parmi les représentants des États parties au pacte. Il doit établir des suggestions et des recommandations de caractère général après avoir examiné les rapports des États, selon une procédure voisine de celle qu’a adoptée le comité des droits de l’homme, et après avoir étudié, à titre subsidiaire, les rapports communiqués par certaines institutions spécialisées (O.I.T., U.N.E.S.C.O., etc.) dans le domaine de leur compétence.

Dans sa résolution 1988 (LX) du 11 mai 1976, le Conseil économique et social a déterminé un programme selon lequel les États parties doivent présenter leurs rapports par étapes, tous les deux ans, en prenant pour objet chaque fois un groupe d’articles du pacte déterminé, et en suivant les directives détaillées du secrétariat général de l’O.N.U. Enfin, aux termes de l’article 22, le Conseil économique et social peut présenter, de «temps en temps», à l’Assemblée générale des recommandations de caractère «général» concernant l’exécution du pacte.

Pour l’instant, ce système de surveillance s’avère particulièrement souple et assez peu satisfaisant, même en tenant compte du fait que les obligations des États ont une nature particulière. Plusieurs éléments fondent cette appréciation: la brièveté des sessions consacrées à l’examen et à la discussion des rapports, par ailleurs souvent incomplets, le retard excessif dans le dépôt des rapports, la faiblesse des moyens d’investigation, le fait surtout que, à tous les niveaux, le contrôle relève d’organes «interétatiques».

Conventions spéciales

En dehors des deux pactes, une série de conventions spéciales vient préciser ou aménager l’exercice d’un droit garanti en prévoyant un organe chargé de contrôler l’application des dispositions normatives sur la base des rapports particuliers présentés par les États parties. Tel est ainsi le cas de la convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, entrée en vigueur en 1978 (109 ratifications), de la convention sur l’élimination et la répression du crime d’apartheid de 1973 (90 ratifications), de la convention contre la torture entrée en vigueur en juin 1987, ou encore de la convention sur l’élimination de toutes les formes de discriminations raciales de 1965 (129 ratifications), dont le comité d’experts peut également examiner des plaintes individuelles concernant des États qui ont accepté spécialement cette dernière compétence (seulement quinze États ont marqué leur consentement en ce sens). En ce qui concerne le droit humanitaire, qui comporte de nombreuses dispositions relatives aux droits de l’homme (conventions de 1949 complétées par les protocoles de 1977), sa mise en œuvre fait intervenir des «puissances protectrices», c’est-à-dire des États tiers chargés de la sauvegarde des intérêts des parties en conflit. Comme substitut à ce mécanisme et par les fonctions propres qui lui sont de toute façon dévolues, une institution privée, le comité international de la Croix-Rouge, joue un rôle fondamental dans l’application du droit humanitaire.

Actions des institutions spécialisées

Dans le domaine de leur compétence, plusieurs institutions spécialisées tentent non seulement de promouvoir mais de protéger certains droits de l’homme.

À ce titre doit être particulièrement relevé le rôle très actif de l’O.I.T., dont l’assemblée a une composition tripartite comprenant des représentants des gouvernements des organisations d’employeurs et de travailleurs.

L’O.I.T. veille au respect des conventions internationales du travail en soumettant les États contractants au contrôle de la commission d’experts pour l’application des conventions et des recommandations et, éventuellement, en cas de manquement, à une commission tripartite. Cette procédure générale est complétée par une procédure spéciale dans le domaine de la liberté syndicale, qui s’applique même aux États qui n’ont pas ratifié les conventions sur ce sujet, car le principe de la liberté syndicale est inscrit dans la charte même de l’O.I.T. En cette matière, deux organes indépendants interviennent: le comité de la liberté syndicale dont la jurisprudence est abondante et, éventuellement, la commission d’investigation et de conciliation.

L’O.I.T. combine plusieurs méthodes de contrôle: examen des rapports transmis par les États; instruction et enquête; rapports suivis de recommandations sur des situations faisant l’objet de plaintes émanant soit des États soit de délégués des organisations de travailleurs ou d’employeurs (telles les plaintes formées en 1982 par les délégués des travailleurs de la France et de la Norvège contre la Pologne pour non-observation des conventions n^os 87 et 98 sur la liberté syndicale). L’O.I.T. favorise la conciliation et les contacts directs entre un représentant du Bureau international du travail, les membres du gouvernement et les représentants des organisations syndicales dans un pays mis en cause. Si des difficultés subsistent et que les recommandations ne sont pas suivies d’effet, les rapports d’enquête peuvent être rendus publics et les cas les plus graves ou non résolus soumis à la conférence plénière de l’organisation.

Dans le cadre de l’U.N.E.S.C.O., le conseil exécutif a établi en 1978 (décision 104, ex. 3.3) une procédure permettant d’examiner des «cas» ou des «questions» dont l’U.N.E.S.C.O. pourrait être saisie en ce qui concerne l’exercice des droits de l’homme dans les domaines relevant de sa compétence. Ces plaintes peuvent émaner des victimes ou de personnes ayant une connaissance digne de foi desdites violations.

Ces communications sont examinées par le comité sur les conventions et recommandations, qui transmet ses conclusions et ses recommandations dans un rapport confidentiel adressé au conseil exécutif. L’État mis en cause a la faculté, dès le début de la procédure, de faire connaître ses observations. Le conseil exécutif examine ces réclamations en séance privée et a, semble-t-il, le souci de faire prévaloir une solution amiable.

Le caractère confidentiel qui s’attache à cette procédure est peut-être une condition de son efficacité, mais permet difficilement d’apprécier ses résultats concrets. Toutes ces précautions n’ont pas convaincu l’ensemble des États, dont certains ont demandé la suppression de ce mode de recours. On notera, enfin, que les «questions» relatives à des violations massives, systématiques ou flagrantes des droits de l’homme peuvent être examinées par le conseil exécutif et la conférence générale en séance publique. Le cas s’est très rarement présenté, en raison du souci évident de ménager la souveraineté des États.

La protection des droits de l’homme dans le cadre régional

Le système interaméricain

La charte de l’Organisation des États américains proclame que le respect des droits fondamentaux de la personne humaine est un principe essentiel. Dans le prolongement de cette disposition, les États membres devaient adopter, dès 1948, quelques mois avant le vote de la Déclaration universelle, la Déclaration américaine des droits de l’homme, qui couvre aussi bien les droits civils et politiques que des droits économiques, sociaux et culturels, même si la définition qu’elle en donne n’est pas toujours très précise ni complète.

Bien que cette déclaration ne soit pas un instrument doté de force obligatoire, les États américains ont éprouvé la nécessité de créer, à la suite d’une résolution adoptée en 1959, une institution veillant au respect des droits énoncés: la commission interaméricaine des droits de l’homme. Organe de promotion des droits de l’homme, la commission a peu à peu affirmé sa mission de protection et a obtenu en 1965 que les États lui reconnaissent le droit de recevoir et d’examiner des requêtes individuelles. En 1969, à la suite de la réforme de la charte de l’O.E.A., la commission est devenue un organe principal de l’organisation. Ce dernier élément n’est pas sans implication pratique, car il autorise la commission à intervenir même à l’égard des États qui ne sont pas parties à la convention américaine des droits de l’homme.

Cette dernière convention, adoptée en 1969 à la conférence de San José, est actuellement l’instrument le plus important. Entrée en vigueur le 18 juillet 1978, elle a été depuis ratifiée par une vingtaine d’États.

La convention américaine définit les droits de l’homme protégés en termes beaucoup plus précis que la Déclaration. D’une manière générale, on retrouve l’ensemble des droits civils et politiques tels qu’ils sont énoncés dans le pacte des Nations unies, avec certains éléments particuliers concernant le droit à la vie, le droit d’asile ou les garanties en matière d’expulsion individuelle.

Il est fait mention du respect des droits sociaux en des termes très généraux car, à ce sujet, l’Assemblée de l’O.E.A. a adopté un protocole distinct définissant les droits sociaux et créant des organes appropriés pour leur protection.

En ce qui concerne le contrôle de l’application de la convention, il existe deux organes principaux: la commission interaméricaine et la Cour interaméricaine des droits de l’homme.

La commission interaméricaine des droits de l’homme

La commission comprend sept membres élus «à titre personnel» pour quatre ans par l’Assemblée de l’O.E.A. Elle conserve à l’égard de tous les États de l’O.E.A. ses compétences antérieures, et notamment celle de recommander toutes les mesures appropriées pour remédier à des situations contraires aux droits de l’homme. Elle reçoit en ce sens des communications et peut également se saisir d’office. Ses pouvoirs ont été précisés lorsqu’elle agit dans le cadre de la convention. Cette dernière ouvre, de plein droit, à toute personne physique ou organisation non gouvernementale un droit de «pétition» devant la commission contenant une plainte en violation des droits garantis. En revanche, les requêtes d’un État contre un autre État ne sont recevables que si l’État en cause a reconnu la compétence de la commission à cet effet dans une déclaration spéciale (art. 45). En 1986, huit États ont accepté cette procédure qui, pratiquement, n’a jamais été mise en œuvre.

La convention fixe en détail les conditions de recevabilité des requêtes et exige en particulier que les recours internes utiles aient été épuisés. Si la requête est recevable, la commission poursuit l’instruction sur le fond de manière contradictoire. Elle peut également, en cas d’urgence, prescrire des mesures provisoires telles que la suspension de l’exécution d’une peine ou l’octroi de soins médicaux à un détenu.

La commission doit tenter d’obtenir un règlement amiable de l’affaire dans le respect des droits de l’homme. À défaut, elle rédigera un rapport «confidentiel» contenant ses conclusions et adressé aux États intéressés. Si, après trois mois, l’affaire n’est pas déférée à la Cour interaméricaine, la commission formule un avis et recommande les mesures que l’État doit prendre dans un certain délai pour remédier à la situation considérée. À l’expiration de ce délai, la commission peut décider de publier son rapport. L’action «diplomatique» et la publicité des conclusions juridiques sont donc des moyens assez persuasifs utilisés par la commission, qui ne possède cependant pas un pouvoir de décision.

La Cour interaméricaine des droits de l’homme

La Cour comporte sept juges élus par les États parties pour six ans. Sur le plan contentieux, sa compétence doit faire l’objet d’une acceptation par les États parties (seuls neuf États ont déclaré reconnaître cette compétence comme obligatoire). Elle peut être saisie par la commission ou par un État partie à la convention; les particuliers n’ont pas cette faculté.

Au terme d’une procédure juridictionnelle, la Cour rend des arrêts obligatoires et définitifs. Si elle conclut à la violation de la convention, la Cour ordonne que la partie lésée obtienne la jouissance du droit en cause et, le cas échéant, la réparation des conséquences de la violation constatée et le paiement d’une juste indemnité. L’activité de la Cour est cependant, pour l’instant du moins, très réduite en matière contentieuse. La Cour exerce plus pleinement sa fonction consultative. En effet, aux termes de l’article 64 de la convention, tous les États membres de l’Organisation ainsi que les organes de l’O.E.A. peuvent consulter la Cour à propos de l’interprétation de la convention ou de tout autre traité concernant la protection des droits de l’homme dans les États américains. En outre, à la demande de tout État membre de l’Organisation, la Cour peut émettre un avis sur la compatibilité de l’une quelconque des lois dudit État avec les instruments internationaux précités.

Sur cette base, la Cour a rendu plusieurs avis consultatifs qui constituent un contrôle de la légalité très utile et très original. En conclusion, le système interaméricain instauré par la convention se rapproche de celui qui est organisé dans le cadre de la convention européenne. Cela est surtout vrai en ce qui concerne les normes protectrices et le fonctionnement de la Cour sur le plan contentieux. Par contre, on remarquera que la Cour européenne a une fonction consultative très étroite qu’elle n’exerce pas; d’autre part, alors que l’intervention par voie d’enquêtes sur le terrain en cas de violations massives des droits du citoyen et la rédaction de rapports sur la situation des droits de l’homme dans les États constituent encore l’essentiel du travail de la commission interaméricaine, la commission européenne des droits de l’homme sera plus franchement tournée vers l’examen de plaintes individuelles.

Les droits de l’homme en Europe

Sur le plan paneuropéen, au sens large, l’acte final de la conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (1^er août 1975) fait figurer le «respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales, y compris la liberté de pensée, de conscience, de religion ou de conviction» parmi les principes régissant les relations mutuelles des États participants. De plus, dans sa troisième partie, l’acte d’Helsinki comporte des clauses assez concrètes à propos de la libre circulation des personnes, des idées et des informations, qui mirent en cause les rigidités réglementaires de l’U.R.S.S. et des pays de l’Est européen. Il en est ainsi des rencontres régulières sur la base des liens de famille, de la réunion des familles, du mariage entre ressortissants de nationalité différente ou de la condition des journalistes étrangers.

Se référant au pacte des Nations unies sur les droits civils et politiques, l’acte d’Helsinki consacre le droit de chacun de quitter tout pays y compris le sien.

Bien que l’acte final ne soit pas formellement une convention, il engage les trente-cinq participants, qui y ont déclaré leur détermination, d’agir conformément à ses dispositions. L’application de l’acte a donné lieu à des «bilans» ou «suites» où furent débattues les questions relatives aux droits de l’homme et en particulier, avant la perestroïka, le sort des dissidents soviétiques et les obstacles mis à l’émigration des juifs soviétiques.

Dans le cadre européen plus homogène des vingt et un États membres du Conseil de l’Europe, il existe des instruments plus élaborés: la convention européenne des droits de l’homme et, à moindre degré, la charte sociale européenne.

La convention européenne des droits de l’homme

La convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950, est entrée en vigueur le 3 septembre 1953. Assortie de six protocoles également en vigueur, et ratifiée par les vingt-six États membres du Conseil de l’Europe, elle demeure le modèle le plus accompli de protection internationale des droits de l’homme. L’originalité de cet instrument découle toutefois moins de son contenu que des mécanismes d’application beaucoup plus complets que ceux qui ont pu être mis en place sur le plan universel.

Droits garantis

La liste des droits garantis figure dans le texte de base de la convention (titre I) ainsi que dans les protocoles n^os 1, 4, 6 et 7. À part quelques dispositions ayant une connotation sociale (liberté syndicale, interdiction du travail forcé...) et un droit de caractère économique (respect des biens), il s’agit principalement de droits civils et politiques qui correspondent pour l’essentiel à ceux qui sont énoncés dans la Déclaration universelle et le pacte international sur les droits civils et politiques: droit à la vie, interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants, droit à la liberté et à la sûreté, droit à un procès équitable, liberté de conscience et de religion, liberté d’expression et d’information, respect de la vie privée et familiale, liberté de réunion et d’association, droit à de libres élections législatives, liberté de circulation. De plus, le protocole n^o 6 consacre l’abolition de la peine de mort; il a été ratifié par dix-sept États. À l’instar du pacte des Nations unies, la convention prévoit qu’un État pourra déroger à certaines de ces dispositions en cas de danger public grave menaçant la vie de la nation. Mais la commission et la Cour européennes sont habilitées à vérifier si les circonstances avancées par un État sont suffisantes pour fonder cet «état d’exception» et si les mesures dérogatoires sont strictement nécessaires à cet effet. De plus, aucune dérogation n’est autorisée pour certains droits: le droit à la vie, la non-rétroactivité en matière pénale, l’interdiction de la torture et des traitements inhumains ou dégradants.

La portée des droits garantis a été façonnée par la jurisprudence européenne. De cette façon, le droit de la convention est en grande partie un droit jurisprudentiel et évolutif. Ainsi, la Cour considère la convention comme un «instrument vivant» que l’on doit interpréter «à la lumière des conceptions prévalant de nos jours dans les sociétés démocratiques». De plus, la préoccupation dominante a été d’assurer aux droits garantis une véritable effectivité. C’est pourquoi les droits énoncés n’engendrent pas seulement de simples obligations d’abstention, mais appellent parfois des «mesures positives» de la part de l’État contractant. Cette doctrine a été particulièrement bien systématisée dans l’affaire Marckx, à propos du respect de la vie familiale (arrêt du 13 juin 1979, série A, n^o 31). Cette conception emporte d’ailleurs des conséquences à propos de l’application de la convention dans les rapports interindividuels: la jurisprudence européenne a, en effet, tendance à considérer que les obligations de l’État peuvent aller jusqu’à protéger l’individu contre les ingérences des tiers (arrêt du 26 mars 1985, série A, n^o 91).

La Cour comme la commission européennes tiennent cependant compte des intérêts généraux dont une société doit assurer la défense. Leur tâche est de réaliser au plus haut niveau une conciliation ou plutôt «un juste équilibre entre la sauvegarde de l’intérêt général de la Communauté et le respect des droits fondamentaux de l’homme, tout en attribuant une valeur particulière à ces derniers».

La convention n’énonce pas de droits ayant la nature de droits-créances (droit au travail, à la sécurité sociale, etc.) et ne fait pas mention du droit des peuples. Sa caractéristique est en effet de garantir des droits dont les titulaires sont des individus (au sens de l’article 25 de la convention) et qui sont susceptibles de faire l’objet d’un contrôle de caractère judiciaire international, ou même national. De fait, la convention est d’applicabilité directe dans l’ordre interne de nombreux États européens (dont la France). Ses dispositions normatives peuvent donc être invoquées directement devant les juridictions nationales, et bénéficient le plus souvent d’une autorité supralégislative. Un tel contrôle national – qui n’est pas encore assez généralisé – précède et quelquefois rend inutile le recours au mécanisme international.

Le mécanisme international de contrôle

Le mécanisme international de contrôle fait intervenir trois organes: la commission européenne des droits de l’homme dans un premier temps, puis, dans une seconde phase, soit la Cour européenne des droits de l’homme, soit le Comité des ministres du Conseil de l’Europe. Cette procédure s’explique historiquement. Sans doute, en mai 1948, lors du congrès de La Haye du mouvement européen, il avait été proposé la création d’une cour de justice que chaque citoyen pourrait saisir d’un recours en violation de ses droits fondamentaux. Toutefois, il fallait tenir compte des réticences des États souverains et notamment leur garantir qu’ils ne seraient pas submergés par des recours abusifs ou relatifs à des affaires futiles. C’est pourquoi a été instaurée une commission européenne chargée de «faire le tri» des requêtes en anticipant quelquefois sur le fond dès le stade de la recevabilité. À l’instar de chaque État contractant, l’individu se voyait octroyer la faculté de saisir directement la commission, mais non la Cour elle-même, dont la saisine sera réservée aux États et à la commission. Par ailleurs, comme la compétence de la Cour n’était que facultative, il a fallu prévoir l’intervention du Comité des ministres du Conseil de l’Europe pour trancher les cas qui ne seraient pas soumis à la Cour. Actuellement, donc, la procédure de contrôle comporte deux phases.

L’intervention de la commission européenne des droits de l’homme . La première phase du contrôle se déroule entièrement devant la commission européenne, composée de vingt-six membres indépendants. Cette dernière peut d’abord être saisie par un État contractant dénonçant «tout manquement aux dispositions de la convention» susceptible d’être imputé à tout autre État contractant. Ce droit de requête (contrairement au pacte des Nations unies) existe de plein droit et n’exige pas le consentement de l’État incriminé. La requête étatique est indépendante de la nationalité des victimes prétendues. Il s’agit d’une action publique et non d’une protection diplomatique (par exemple, recours des États scandinaves contre la Grèce des colonels).

La commission peut également être saisie par voie de requête individuelle dans laquelle toute personne, organisation non gouvernementale ou groupe de particuliers, se prétend victime d’une violation par un État contractant des libertés reconnues dans la convention, ou l’un de ses protocoles. Là encore, ce droit de saisine appartient à tout individu, quels que soient sa nationalité ou son statut juridique dans la société. Néanmoins, il suppose que l’État défendeur ait reconnu un tel droit de recours individuel par une déclaration effectuée en vertu de l’article 25 de la convention. Au début, certains États étaient assez réticents (la France a attendu 1981 pour effectuer une telle déclaration), mais, en 1991, vingt-quatre États ont accepté ce droit de plainte individuelle, qui est de loin le moyen le plus usité pour saisir la commission.

La commission doit d’abord juger si la requête est recevable: elle vérifie à ce titre si certaines conditions procédurales (comme l’épuisement des voies de recours internes) sont bien remplies et si la requête n’est pas manifestement mal fondée. Le «tri» effectué par la commission est très sévère et ses décisions d’irrecevabilité sont définitives.

Si la requête est jugée recevable, et si aucun règlement amiable n’a été trouvé, la commission adopte un rapport établissant les faits et formulant un avis sur l’existence d’une violation de la convention. Commence alors la deuxième phase de la procédure.

L’intervention de la Cour ou du Comité des ministres . Dans les trois mois qui suivent la transmission du rapport, la Cour peut être saisie par la commission ou tout État contractant concerné, à condition cependant que l’État mis en cause ait déclaré reconnaître sa compétence (au 1^er décembre 1991, vingt-quatre des États membres ont accepté la juridiction obligatoire de la Cour). La Cour est composée de vingt-six juges indépendants et la procédure est publique et véritablement contradictoire depuis 1983, date à laquelle le particulier a la faculté de participer pleinement à l’instance. La Cour statue définitivement, en rendant un arrêt ayant force obligatoire. Le Comité des ministres en surveille l’exécution. La Cour a rendu plus de deux cent cinquante arrêts.

Les États sont tenus d’effacer les conséquences de la violation. Mais, en maintes occasions, l’arrêt de la Cour les amène à modifier ou à compléter leur législation ou leur réglementation pour éviter des violations comparables dans l’avenir. Si la Cour n’est pas saisie, c’est le Comité des ministres du Conseil de l’Europe qui statuera en adoptant une décision obligatoire à la majorité des deux tiers des membres le composant (art. 32). D’une manière générale, le système de la convention est très efficace et permet d’aboutir à une décision contraignante. On peut lui reprocher cependant d’être relativement long. Notons aussi que, en dehors du contrôle sur plaintes, le secrétaire général du Conseil de l’Europe peut demander aux États, à intervalles variables, de lui communiquer des rapports sur la manière dont ils s’acquittent de leurs obligations en droit interne (art. 57).

Dans le cadre moins large des Communautés européennes, la Cour du Luxembourg s’attache également à contrôler si les actes des institutions ne portent pas atteinte aux droits fondamentaux tels qu’ils résultent des principes communs aux États membres ainsi que du texte de la convention qui sert de référence. De lege ferenda , il est envisagé que les Communautés adhèrent en tant que telles à la convention européenne.

La charte sociale européenne

S’agissant des droits sociaux, une synthèse des grands principes d’action figure dans la charte sociale européenne adoptée en 1961 et entrée en vigueur en 1965. Ratifiée par vingt-deux États, dont la France, elle comporte un mécanisme de contrôle fondé sur l’examen des rapports périodiques des États contractants. Cet examen donne lieu à des «conclusions» d’un comité d’experts indépendants et d’un comité intergouvernemental. Il aboutit à des recommandations du Comité des ministres du Conseil de l’Europe.

La charte africaine des droits de l’homme et des peuples

Adoptée au sein de l’Organisation de l’unité africaine en 1981, cette charte est entrée en vigueur le 21 octobre 1986 et bénéficie de près de quarante ratifications. Elle comporte une liste assez complète des droits garantis – civils, politiques, sociaux, économiques et culturels. Elle met également l’accent sur les droits des peuples, notamment le droit au développement. De plus, elle comporte une innovation en mentionnant les devoirs de l’individu (art. 27 à 29) envers la famille, l’État et la communauté africaine.

Les États sont tenus de prendre les mesures institutionnelles et de droit matériel nécessaires en droit interne pour mettre en application les normes internationales. Le contrôle international de cette mise en œuvre ne comporte pas d’organe juridictionnel, mais dépend d’une commission de onze membres indépendants qui constitue un organe chargé à la fois de la promotion et de la protection des droits de l’homme. La commission peut recevoir et instruire des communications émanant aussi bien des États que des particuliers. L’accent est mis sur la conciliation et le caractère confidentiel de la procédure. Les rapports et recommandations de la commission sont adressés à la conférence des chefs d’État et de gouvernement de l’O.U.A., qui peut décider de leur publication, notamment dans des situations qui révèlent un ensemble de violations graves ou massives des droits de l’homme. Il est encore trop tôt pour apprécier la portée effective de ce mécanisme, mais il est symptomatique que l’Afrique se soit également dotée d’un instrument spécifique relatif aux droits de l’homme.

À une époque où les violations des droits de l’homme dans le monde demeurent nombreuses et graves, il est utile que la nécessité d’une protection internationale se soit manifestée d’une manière multiforme. Sans doute certaines procédures sont encore imparfaites et leur efficacité est au surplus parfois contrariée par la politisation des débats et les résistances d’une souveraineté épidermique. Cependant, la pratique internationale tend à limiter la portée du principe de non-ingérence. D’autre part, comme le note Hubert Thierry: «L’intérêt accru de l’opinion quant aux droits de l’homme et le développement d’un militantisme (qui dans certains pays ne va pas sans courage) sont des facteurs de progrès.» En dépit de ses résultats inégaux, la protection internationale des droits de l’homme présente d’ores et déjà des aspects positifs qui restent tributaires des progrès de démocratie dans le monde.

Encyclopédie Universelle. 2012.